x xx 市道路摊区管理立法调研报告
道路摊区管理是城市管理的难点、热点和焦点问题。为助力全市新战略实施，进一步提升道路摊区管理水平，优化美化市容环境，本课题组立足 xx 市道路摊区现状开展了立法调研。
一、我市道路摊区现状 （一）道路摊区的基本情况 据调查，道里、道外、南岗、香坊四个主城区纳入管理范围的道路摊区共有 1xx 个，其中，日市 31 个、早市 45 个、夜市21 个、早夜市 13 个；共占用城市道路 132 条，其中二类街路 16条、三类街路 86 条、四类街路 30 条；经营范围主要是蔬菜、水果、肉类、熟食、糕点、水产品、服装及日用杂货等；春、夏、秋季节时，有经营业户 16200 余户，冬季约有 8900 余户，从业人员约 3 万余人。从业人员中，外来人员约占 60%，下岗职工约占 30%，其他人员约占 xx%。除此之外，还有 17 个自发形成的摊区，处于无人管理状态。
四个主城区之外，占用城市道路的摊区还有，平房区 2 个、松北区 2 个、阿城区 5 个、呼兰区 3 个。因这四个区距城市中心区较远，摊区数量也比较少，具体情况与中心区也有所差异，因此，以下调研的有关数据和分析不包括这四个区的情况。
（二）道路摊区的管理情况 我市现有的道路摊区，多数是自上世纪 80 年代开始，随着市场经济的发展陆续形成的，少数是由工商部门开办后移交给区
政府管理的。当前的具体管理情况如下：
1、管理主体情况：目前我市道路摊区管理单位有三种情况，第一种是街道办事处负责管理。南岗区的全部摊区和道里、道外区的绝大多数摊区以及香坊区的一半摊区由街道办事处负责管理；第二种是由区城市管理部门负责管理，香坊区一半摊区由区城市管理局负责管理；第三种是由经营公司负责管理。道里区有2 个、道外区有 1 个摊区由经营公司负责管理，道外区的摊区经营公司是为了安置毛织厂下岗职工成立的，负责管理北七市场。另外，香坊区 90%以上的摊区由区城市管理局、街道办事处承包给经营公司负责具体管理。
2、管理模式和管理人员情况：街道办事处对道路摊区的管理模式，基本都是每个摊区由街道办事处派 1-2 名人员作为负责人，在社会招聘若干人员具体负责摊区管理。实际工作中，很多街道办事处直接将摊区承包或者变相承包给社会人员管理。经营公司负责管理的摊区，则由各公司自行组织人员实施管理。据调研中掌握的数据，目前我市共有摊区管理人员 654 人，其中街道办事处工作人员 173 人，占全部管理人员比例为 26%；聘用社会人员 481 人，占 74%。
3、管理内容和管理方式情况：20xx 年，市政府办公厅转发了市城市管理局《xx 市综合整治占道市场摊区环境秩序工作实施方案》（xx 办综[20xx]65 号），根据该文件，设立了市、区摊区办，市摊区办设在市城市管理行政执法局，区摊区办有的设在
城市管理行政执法局，有的设在城市管理局。市、区摊区办负责道路摊区的监督管理和检查考核，具体管理工作由各摊区的管理单位负责。该文件虽然于 20xx 年废止，但各摊区办、街道办事处仍在参照该文件的有关内容进行管理。主要管理内容是卫生保洁、不得外溢占道、按时撤市等。管理方式主要靠现场监管，市、区摊区办开展日常检查等。市场经营涉及的食品卫生、计量、检验检疫等方面，有关管理部门每年开展一至两次集中监督检查。
4、收费情况：各管理单位均将摊区划成摊位，面积 1.5 平方米左右为一个摊位，每摊位每天收取 8-15 元不等费用，有的按月收取，有的按季度收取，还有的按年度收取。管理单位每年收费额大致在 20 万-200 万元之间。
（三）现行有关道路摊区的法律规定 现行有关道路和城市容貌管理方面的法规对道路摊区管理有一些原则性规定，具体包括：一是国务院《城市道路条例》第三十二条规定：“城市人民政府应当严格控制占用城市道路作为集贸市场。确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经县级以上城市人民政府批准；未经批准，擅自占用城市道路作为集贸市场的，市政工程行政主管部门应当责令限期清退，恢复城市道路功能”；二是《xx 市城市道路管理条例》第四十七条规定：“市人民政府应当严格控制占用城市道路作为集贸市场。确需占用城市道路作为集贸市场的，应当经市人民政府批准”；三是《xx 市城乡容貌和环境卫生条例》第五十条规定：“露天集贸市场、摊区
的开办者或者管理单位应当设置必要的垃圾收集容器和公共厕所，配备清扫保洁人员维护市场、摊区环境卫生”。
除上述规定外，我市现行的地方性法规、政府规章均没有关于道路摊区管理的具体规定。
二、征求社会意见情况 为了广泛征求广大市民对道路摊区管理的意见，课题组联合新闻媒体于 7 月 27 日开始，连续在《生活报》上就道路摊区应不应设置、如何管理等问题展开讨论，征求社会意见。活动发起后，受到市民的欢迎和支持，共收到市民反馈意见 400 多件，归纳后主要有以下几方面意见：
（一）在设置方面的意见。多数市民认为道路摊区“是应该存在的，它给市民带来了很大的方便”，“在方便群众生活、畅通商品流通渠道、安置下岗职工就业、解决弱势群体生活等方面发挥了重要作用”，“对附近居民的日常生活需求起到一个便利性的作用，为一些下岗职工、待业者提供生活保障”。也有市民认为道路摊区应当彻底取缔，认为道路摊区“是城市脏乱差的最直接、最根本、最重要的原因”，“是街道办事处逐利的最大场所”。
（二）在规划方面的意见。从市民反馈意见的总体情况看，绝大多数市民认为应当设置道路摊区，并对摊区的设置规划和管理提出了很多建议，在设置规划方面认为“管好马路摊区合理布局是关键”，设置道路摊区应当“着眼于环境保护和社会秩序这个大局”，“在主干街路、重点区域、大型景点等重要的城市窗口
地域不应该有马路市场、流动商贩”，“一些三、四类街路、背街背巷应该有序开放，合理设置”，“一个街道办事处最多只能办一个市场”，“单独的封闭半封闭的空间可以考虑作为摆摊设点的市场”，“每个小区在建设之初都建设一个可供广大居民消费的市场”等。
（三）在管理方面的意见。很多市民认为“现在马路市场存在的问题主要是缺乏市场管理导致的，管理员不应该只收费，更应该加强管理”，建议“管理部门实行门前三包或是三清政策，摊位附近的卫生由摊主自行清理”,“摊主应该加强保护周围环境卫生的意识”,道路摊区“不能啥东西都卖”“根据市民所需规范经营出、撤市时间”，“规划早夜市的各项标准”，“加强质量和卫生管理”， “摊区应设立免费公平秤，防止出现短斤少两的情况”,“应适量增设垃圾桶，并设立免费公厕，减少对附近小区、公园的污染”。
市民的意见为此次调研工作提供了重要的、有益的参考。
三、存在的主要问题与原因分析 从调研情况来看，我市道路摊区主要存在两个方面问题，一方面，是道路摊区形式本身造成的影响城市环境卫生和交通，用电用火存在安全隐患，商品质量没有保证，与附近居民在噪声、出行、停车等方面存在矛盾纠纷等问题。另一方面是由于管理不善，导致出现的各种问题，主要表现在：
（一）缺乏统一规划，摊区设置随意。我市目前的摊区基本
都是多年来自发形成的，设置地点、占用道路、摊区规模等都比较随意。市摊区办成立后，要求各区将摊区位置、占道情况等到市摊区办备案，经市摊区办认可后纳入管理范围，备案的摊区占现有摊区总数的 86.6%。有的摊区，如近年来新出现的 17 个摊区，虽未经市、区有关部门备案、认可，但仍在占道经营，有的区也在进行管理，未备案的摊区占现有摊区总数的 13.4%。从总体上看，我市道路摊区的设置极为随意，缺乏科学规划，处于自发原始状态。
（二）管理主体复杂，管理模式混乱。从四个区实际情况看，南岗区的摊区全部由街道办事处负责管理；道里、道外绝大多数由办事处管理，个别摊区由经营公司管理；香坊区由街道办事处和区城管局分别管理，城管局、街道办事处又委托经营公司具体管理。这种管理模式，将经营管理与行政管理混同，街道办事处既是道路摊区的经营者，又是行政管理者，存在既是“裁判员”又是“运动员”问题，而作为企业的经营公司又在行使行政管理职权。而且，实际管理中，各区均不同程度存在委托、变相委托或者直接承包给社会人员具体实施管理的现象，招聘的社会人员素质各异，管理方式五花八门，野蛮管理，打骂业户的行为时有发生。
（三）缺乏监管依据，管理职责缺位。由于缺少摊区管理方面的法律制度，既无法对摊区业户经营行为进行有效约束，也缺少摊区管理方面的具体规定，导致摊区管理没有“规矩”，摊区
开办主体及相关行政管理部门的责任不明确，管理不到位问题十分普遍，甚至有的管理单位只收费不管理。食品卫生、计量、检验检疫等部门对摊区的管理职责不清晰，具体管理上没有做到常态化，存在“缺位”问题。
（四）收费项目和标准不明确，乱收费现象严重。虽然有的摊区管理单位声称按照占道费、卫生费标准收取摊位费，并上交区财政部门，但从实际情况看，收费项目和标准基本由管理单位自行确定。据了解，收取的费用直接用于摊区管理的比例不足50%，有的摊区不到 30%，其余的费用，一部分用于补充街道办事处的业务经费，一部分则流入承包者个人腰包。
存在上述问题的原因，固然有道路摊区形式本身局限性因素，但是，缺少道路摊区管理方面的法律规范，没有将其纳入法制化、规范化管理轨道，是导致管理混乱的重要原因。同时，将道路摊区的经营行为和管理行为混同，管理单位在利益驱动下，想方设法多设摊区，造成摊区日益增多且愈加杂乱。
四、道路摊区立法的基本思路 道路摊区的立法，应当针对当前管理中存在的主要问题，围绕摊区的规划设置和规范管理两个重点方面，研究、设计道路摊区管理制度，整体上应着重处理好几个关系：
（一）把握好道路摊区的临时性与加强现有道路摊区规范管理的关系。道路摊区占用城市道路从事经营活动的方式，导致其对城市环境造成较大的负面影响，这决定了道路摊区是不可能长
期存在的，只是特定时期为群众提供消费便利、照顾百姓消费习惯的一种方式，具有明显的临时性。道路摊区能够在一定时期内存在的主要原因是由于群众日常购物需求和城市服务功能不足之间存在着较大的矛盾，我市现有的大中型超市、室内菜市场、仓卖店等，因数量、质量、地点、价格等因素，还远远不能满足群众需求，而道路摊区恰好填补了这种服务需求，能够满足为群众提供品种齐全、价格低廉、交通便利的购物服务功能。从城市发展来看，占用城市道路经营摊区只是现阶段经济和社会发展过程中的一个特殊现象，减少和取消道路摊区应当是城市管理的发展趋势，但仍需要一个较长的过渡时期。现阶段规范道路摊区的重点，应当从我市实际出发，以减少交通拥堵、避免污染环境、方便群众为原则，通过立法合理规划和设置道路摊区，制定摊区管理标准，加大对摊区的监管力度，使现阶段的道路摊区在满足居民日常生活需求的同时，符合城市卫生、环境、交通、安全等方面管理的要求。立法中应当明确政府对道路摊区设置和取消的主动权，突出道路摊区的过渡性、临时性，规章名称拟定为《xx市道路摊区管理暂行办法》。同时，通过倡导多途径消费模式、多种类交易方式，加速道路摊区模式的取消。如鼓励有条件区域实行退路进厅、支持超市和仓买店经营蔬菜水果、鼓励新建小区配套建设菜市场、鼓励物业机构利用物业设施招租业户经营蔬菜水果等，这些方式虽然不能全部取代道路摊区，但可在一定程度上疏导购物群体，逐步改变购物习惯。在引导的同时加强当前的
管理，两者的目标是一致的，都是为了满足群众需求和提高城市管理水平，立法中应当两者并重，共同推进。
（二）协调好摊区设置和加强城市环境卫生、道路交通管理的关系。道路摊区本身必然对周边环境卫生和道路交通及附近居民日常生活等造成负面影响，几乎是无法避免的。立法中，应多方权衡利弊，统筹兼顾，在摊区规划和设置及管理方面按照以保证道路通行功能、维护周边环境整洁、方便群众生活为主，经营活动为辅的原则做出详细规定，处理好摊区开办者和相关管理部门的关系，在现有条件下，使道路摊区造成的负面影响最小化。
（三）调整好道路摊区的公益性和经营性的关系。道路摊区占用城市公共资源从事经营活动，对环境卫生、城市交通均有一定的负面影响，其能够存在的主要原因是由于有群众需求，可以说，道路摊区具有很明显的公益性。但目前在道路摊区管理上逐利现象比较严重，经营公司对摊区的管理，其目的就是为了赢得利润，区城管部门、街道办事处也大多将举办道路摊区作为赢利手段，在对摊区的管理上经营性管理和行政管理相混同，甚至两者冲突时，公共利益要让位于单位利益。立法中，应当突出道路摊区的公益性和管理的行政性，既要明确对摊区业户经营方面的管理内容，又要明确摊区管理的行政性和管理者的责任。
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