- 1 - 公安执法规范化律设的基本环节 文/沈培菊 在 2008 年 9 月召开的“南京会议”上，公安部党委确定了以“推进信息化建设、加强执法规范化建设、构建和谐警民关系”为主要内容的“三项建设”，时任公安部部长的孟建柱同志明确提出了应当把“理性、平和、文明、规范”执法作为新时期人民警察的执法要求。近年来的实践已经告诉我们，这是我国公安机关为主动适应执法环境变化做出的有益尝试，对于公安民警改进执法方式，规范执法行为，提高执法水平，是强有力的推进。统一执法主体的思想，建设法制员队伍，完善执法机制，加大执法保障，强化执法效应，是公安执法规范化建设的基本环节。
一、统一执法主体的思想 公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，其根本任务就是充分运用法律赋予的各种执法手段，打击各种犯罪活动，维护社会治安秩序，确保政治稳定和社会安定，为社会主义经济文化建设的发展创造良好的环境。执法主体是执法活动中最具能动性、最关键的要素。公安执法规范化建设就是公安机关为了提高执法能力和执法公信力而进行的执法思想建设、执法主体建设、执法制度建设、执法行为建设、执法监督体系建设和执法信息化建设。在公安执法规范化建设中，
- 2 - 应当端正执法民警的执法思想，从根本上提高对执法为民的认识，树立依法行政、依法办案的思想观念。公安机关应当立足实用、实战和实效，重点围绕《刑事诉讼法》和执法资格考试开展全警培训，组织骨干民警参加师资培训班、法制培训班，也可以开设公安法制大讲堂，邀请著名专家、学者举办高层次、多领域的专题讲座。把执法民警的思想认识、统一到理性执法、平和执法、文明执法和规范执法的要求上来。
（一）坚持理性执法 众所周知，法与理是相通的，“法”来源于“理”。从这个意义上说，理性是执法的基础。理性的反面是感性，甚至是随心所欲。因此，理性要求执法民警具备较高的法律意识、大局意识、责任意识以及分析问题和解决问题的能力。同时，应当培养执法民警与群众的沟通能力，做到理性把握和巧妙处理执法工作中的一系列重大问题和微妙关系。在具体办案中，切实做到以事实为依据，以法律为准绳，以理性思维去分析矛盾、化解矛盾，真正地融法、理、情于一体，做好执法工作。
（二）坚持平和执法 执法工作客观上要求执法者具有一定的气质和风度，“平和”是执法民警气质和风度的外在表现。从词义上看，“平和”的反面是曲解、急躁、武断。不能“平和”就不能
- 3 - 理性，就不能文明，也就不能规范。平和执法，首先强调执法者时刻保持平和的心态，营造和谐的执法氛围，在执法过程中不受个人好恶的情绪影响，不被发生的任何情况所激怒，始终保持冷静和克制。执法民警在日常工作中，应当准确把握自己的心态，对于工作对象，应当有礼有节、不卑不亢、冷静沉着，一定要注意调控好自己的情绪，正确面对执法中遇到的困难和挫折。
（三）坚持文明执法 文明的对立面是粗暴、野蛮，执法工作中出现的刑讯逼供就是这样的粗暴和野蛮。文明是沟通、交流的桥梁和纽带，文明执法强调的是执法者规范执法执勤的用语，用得体的言谈举止和礼仪形象等综合素质的外在表现，努力使执法行为能够使执法相对人心悦诚服地接受，实现法律效果和社会效果的有机统一。在具体的执法过程中，执法民警应当做到语言不粗俗、行为不粗暴、态度不蛮横，应当动之以情，晓之以理，不伤害群众的感情。
（四）坚持规范执法 我国公安机关的执法理念和执法要求，明确表明了公安执法必须做到规范执法。规范是执法的关键，也是理性执法、平和执法以及文明执法等的最终落脚点，这三个方面执法理念的实现最终也是依靠规范执法来实现。国务委员、公安部部长郭声琨在全国公安机关深化执法规范化建设推进会上
- 4 - 提出了建设法治公安的新目标。公安机关肩负着行政执法和刑事执法的双重职能，只有坚持执法规范化，才能为法治公安建设奠定坚实根基，才能维护和实现社会的公平和正义。坚持规范执法，强调的是执法者在严格遵循法定程序和操作规范的基础上，最大限度地发挥法律的教育作用、评价作用、引导作用、制约作用和强制作用，最大限度提升履职的能力和执法的效能。
二、建设法制员队伍 法制员队伍建设也是执法规范化建设工作中的重要内容，基层法制员队伍是公安执法的骨干力量。我国公安机关在警力配置上，长期沿用计划经济时期以静态管理为主要特征的一般行政机关的管理模式。近年来，为加强执法监督管理，提高执法质量和水平，推进基层执法规范化建设，公安机关正在积极探索基层法制员队伍的建设、使用和管理，着力培育一支有战斗力的法制基础力量，确保制度到位、培训到位、保障到位。在这方面，应当坚持通过制度建设，全面规范法制员的配置、选任和岗位职责；通过培训考核，全面提高全体法制员的法律素养和业务素质；通过保障落实，全面激发基层法制员的工作热情和岗位认同感。
（一）制度建设 南京市公安局根据公安部和江苏省公安厅的相关文件精神，制定了《南京市公安局派驻专（兼）职法制员工作规
- 5 - 定》，并配套出台了《南京市公安局专（兼）职法制员考核管理办法》，明确了法制员的岗位设置、岗位职责及相关待遇，规范了法制员选任、解聘的条件及程序，并对法制员的考核奖惩、跟班轮训等管理制度进行了详细规定。各公安分（县）局根据自身实际情况，相继出台了具体措施，使得该项制度层层落实，有序开展。大部分法制员在案件审核、考评、监督、平台数据管理中和办案区使用管理等工作中发挥了很大作用，职能效应得以充分发挥。
（二）岗位建设 在法制员制度的执行过程中，应当坚持以岗位建设为中心，对岗位的资格准入、职责范围、工作流程、岗位待遇以及岗位的退出机制进行详细规范。以此突显法制员岗位的重要作用，提高岗位吸引力，提升在岗人员的整体素质，规范岗位作业的具体内容，严格岗位的选拔任用，实现岗位的专业化和专职化，从而促进岗位职能的有效发挥，以达到提高整体执法规范化水平的最终目标。
（三）主体建设 对基层法制员队伍，应当坚持“遴选聘任、教育培训、奖惩激励、淘汰解聘”的全程动态化队伍管理监控。通过出入口的过滤筛选，提升队伍素质；通过培训教育，提高业务能力；通过兑现奖惩，激发整体战斗力。公安机关应当适时对法制员展开大范围的业务培训，开展诸如“十佳法制员”
- 6 - 评选、法制员业务技能竞赛等活动，推动队伍的全面发展，还可以专门组织法制员赴外地参观学习，开阔眼界，使他们在更广的视野中、更高的平台上得到锤炼。
（四）机制建设 为了最大限度地显示法制员制度的优势，公安机关应当围绕“激发潜能、提升效率”的中心任务，在用人机制、工作机制、考核机制上精心设计，力求实现工作效能最大化。在用人机制方面，坚持择优选用的原则，可以把法制员列为后备干部培养，对工作突出的法制员兑现职级待遇。在激励的同时，加强考核，坚持根据岗位职责细化考核内容，坚持考核常态化、常效化，坚持职能条线考核为主，结合所驻单位考核，明确奖惩，及时兑现，推动法制员切实履职尽责。
三、完善执法制度 公安执法应当依据法律法规和内部规程，按照办理各类案件等勤务活动的过程中形成的规范体系，进行严格、明确和有标准的操作。
（一）完善法律法规 法律法规不完善、不严谨，必然导致执法的不规范。规范执法，客观上要求建立和完善执法规范，创新执法机制。公安机关应当根据现行法律法规和部门规章的立、改、废，从法律制度上充分保障人权，规范执法行为。执法机制是公正执法的前提和基础，应当形成科学的、配套的、行之有效
- 7 - 的机制体系，从机制上保证公安执法价值取向的公正，保障公民法定权利的实现。
（二）制定基本规范 为进一步规范源头执法和案件执法，使民警在执法办案过程中有章可循，以实现执法过程的标准化、精细化、流程化，应当加强基本规范的建设，把法治理念教育放在队伍建设的重要位置，制定一系列配套执法制度，进一步完善执法制度体系。公安机关可以专门制定《法治机关建设实施方案》，围绕吸食毒品、拆迁拆违、非正常集访、接处警现场处置等执法难点问题，制定各类执法制度和指导意见，修订《基层民警执法手册》，完善与新形势有关的公安执法依据，制定《办理涉外案（事）件工作规范》，为新形势下的公安工作提供优质的法制保障。
（三）建设法治公安 以党的十八届四中全会为标志，党和国家开启了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的新征程。习近平总书记在全国政法工作会议上从实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的高度，明确提出了加强法治建设的新要求，表明了党中央加快建设社会主义法治国家的坚定决心和信心。公安机关担负着行政执法和刑事司法的双重职责，处于维稳工作的第一线和执法办案的最前沿，应当充分发挥法治的引领和保障作用，切实提高运用法治思维、法治方式
- 8 - 维护社会稳定、处理复杂问题、化解社会矛盾的能力和水平，用法治精神推进法治公安建设。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。公安机关应当在党的领导下，在法治轨道上开展公安执法工作，加快职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治公安建设。公安民警应当树立法治理念、增强法治思维、推进依法治理、打造法治公安，坚定不移地做依法治国的践行者、推动者和保障者。在执法过程中提高规范执法的行为能力，做到准确适用法律定性，使法律程序落实到位，依法实施法律手段。
四、加大执法保障公安执法的警务保障，是取得公安效益的重要条件。在我国的公安执法中，保障不力的问题比较突出。一方面，我国公安机关正面临着严峻的维护安全稳定的形势，确保社会治安平稳的任务艰巨而繁重，人民群众对规范化执法的要求越来越高；另一方面，现有警力不足，基层民警的工作压力和强度日趋加大，办案成本不断加大，部分地方甚至出现了经费保障不力的情况。公安执法工作的开展，需要多方面的保障。办案功能区的建设、执法记录仪的推广等，就是执法保障的具体内容，应当加大这方面的保障力度。
（一）办案功能区的建设 办案功能区的建设是公安执法规范化建设的一项重要内容，应当作为一项重点工作有序推进。各地公安机关应根
- 9 - 据公安部关于办案功能区的相关规范制定本地区办案中心（办案区）的建设需求，全面规范办案功能区的建设、使用和管理工作。
（二）执法记录仪的推广 执法源头管理一直是公安执法规范化建设中解不开、绕不过的难题。从公安部到地方各级公安机关均多次出台相关制度，从民警的执法行为、勤务用语、证据获取等诸多环节进行了标准化设计，但由于基层执法工作任务重，民警规范化意识参差不齐，对源头执法无法进行有效监控，这些制度的执行效果一直不够理想。为此，应当为执法一线岗位配发执法记录仪，要求民警把现场执法过程的视频与音频资料完整地记录下来，以便事后查证。现场执法记录仪又称“执法随时录”、“警用取证仪”，是近几年来发展起来的一种现场电子取证装备，它具有便于携带、易于操作、记录全面等优点，被称为集“取证仪、监督眼、维权伞”三位于一体的执法利器。《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理行政案件程序规定》的修改，对现场执法过程的记录提出了很高的要求。鉴于此，公安机关应当对现场执法记录仪进行全面的推广使用，以促进执法质量的提高。
五、强化执法效应 公安队伍是一支执法队伍，肩负着依照国家法律打击和
- 10 - 防范各种违法犯罪活动，保障公民权利，维护社会治安秩序的重任。公安民警应当坚持立警为公，执法为民，不断提高执法水平。努力做到在每一次执法行动中，严格执法，公正执法，维护人民的利益，维护社会的稳定。
（一）加强执法监督 公安机关可以开展执法安全隐患和突出问题大排查、大整改的专项整治活动，加大对立案侦查、不捕不诉、监管执行、另案处理等环节的监督力度，加大执法责任追究、制度执行问责的力度。公安执法监督主要表现为对公安民警在党纪、政纪和法纪上的监督和规范。相比其他监督机关，这种监督方式更加直接，也更有利于整改。其实，一支专业化、正规化的公安队伍，不仅应当顺应人民群众对公安执法工作的新期待、新要求，而且应当充分展示公安机关的良好形象，避免民警在执法活动中滥用强制措施、违反办案程序的问题，以及办人情案、关系案、金钱案等问题，监督民警坚守其职业责任和职业道德，引导民警在办理案件和日常执法时忠于法律和制度，忠于事实和真相，忠于人民群众，自觉维护法律的严肃性和权威性。公安部郭声琨部长曾经在全国公安厅局长座谈会上的讲话中提出要求，各级公安领导干部和广大民警要切实增强法治意识，坚定法治信仰，践行法治原则，在每一起案件办理、每一个执法环节上都能体现社会公平，彰显法律正义。公安机关要按照依法治国、建设社会主
- 11 - 义法治国家的总体目标和要求，坚持对法律负责与对党、国家、人民负责的一致性，确保执法规范化。
（二）用好考核杠杆为了撬动一线民警规范化执法的积极性，从整体上推进执法规范化建设，公安机关应当用好考核杠杆，加强对民警个人执法业绩的考评及考评结果的运用。
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