1 A 市政府“再就业”政策实施效果研究 —— 民营企业吸纳国企下岗职工的视角
摘
要
随着国内经济的不断发展，尤其是国内面临重大经济转型的关键时刻，随之产生的失业问题也日益成为人们关注的重点，而深入分析失业人口的结构特征对了解劳动力市场中弱势群体的真实情况以及政府促进就业工作的效果和发展方向都有很重要的作用。下岗职工和失业人员再就业，涉及群众的切身利益，关系改革发展稳定的大局，具有十分重要的经济和社会意义。近年来，就业压力逐渐增大，就业问题已经发展成为我国现代化进程中的一个突出问题。A 市政府在新形势下已经采取了各项措施，积极并认真的做好下岗职工和失业人员的再就业工作。
本文通过研究 A 市引导再就业政策实施效果，分别从两个不同的视角对“再就业”政策实施效果进行研究。第一：政府部门在鼓励民营企业扩大就业规模、优化就业结构中的引导作用，客观上解决了很多社会难题。第二：民营企业在接受大量再就业人员后，对于其自身的发展是否也起到了非常重要的促进作用。两者之间的关系不仅仅局限于民营企业帮助政府解决大部分失业人员再就业的问题，在部分民营企业，再就业人员的各项福利待遇并没有达到理想的状态；而且，民营企业也没有因为接受大量新鲜的血液使企业更加具备活力。
关键词：民营企业；失业；再就业
2 一、 绪论 （一）
研究背景及意义 1. 研究背景 就业问题是世界各国政府必须直面的重点和难点问题。随着市场经济的形成，劳动力资源配置的自由化程度的提高，劳动力市场逐步形成，但这是一个不同于产品市场和其他生产要素市场的特殊市场，世界各国的发展实践己经证明，单纯依靠市场机制的作用来解决就业问题是不可行的，必须采取措施保证竞争失败者的基本生活保障和个人再就业的权利和机会，政府对促进就业具有不可推卸的责任。在我国，充分就业已经和经济增长、物价稳定、国际收支平衡一起，成为我国政府宏观经济调控的四大目标。
劳动力总量供大于求的矛盾在我国仍将长期存在。我国现正处在经济、社会发展转型的重要时期，体制变化和产业发展日新月异，同时，全球一体化趋势下生产要素存在全球流动和配置，这对产业发展和劳动力市场带来巨大而又深远的影响。经济增长与失业加剧同时并存，是我国就业存在的独特现象。大批国有企业职工、大量的失土农民、经受不住经济波动的广大小创业者、就业竞争力较弱的新增劳动力在大规模的产业结构调整和不可逆转的经济转型过程中失去工作，全球金融疲软的态势更加大了中国的就业矛盾。
A 市自 20 世纪 90 年代以来，随着旧区改造城市建设、经济结构的调整和国有企业改革力度的加大，下岗失业人员急剧增多，就业压力不断加大，特别是形成的就业问题十分突出。这些年，尽管在中央和 A 市政府的支持下，A 的再就业方面做了一些探索，采取了一些措施，但从现实情况来看，就业问题依旧是 A经济发展中亟需解决的主要问题。要实现经济飞速发展，并成为与 A 市地位相适应的繁荣发达地区，就不得不妥善解决的就业和生活这一基础性的问题。
2. 研究意义 通过研究 A 市引导再就业政策实施效果，分别从两个不同的视角对“再就业”政策实施效果进行研究。本文将在阅读相关文献的基础上，立足于民营企业吸纳国企下岗职工的视角对 A 市政府目前实行的关于再就业的政策的实施效果展开研究。通过对企业实际的数据分析，对以下几方面进行数据收集和展开分析：
3 1）当前 A 市就业形势和失业人员的现状；2）对政府的政策实施进行分析，并对政策的内容，方向，任务等进行梳理和分类，对政策的制定提出更加科学合理的建议。找出更加适合于失业人员就业及民营企业受惠的“再就业”之路，对于整个大环境的影响非常深远。
（二）
文献综述 1.国外研究综述 萨伊最早提出了“供给会自行创造需求”进而实现“充分就业”的论断，被后人概括为“萨伊定律”。继萨伊之后，马歇尔的学生庇古提出了“自愿失业”和“摩擦失业”的就业理论。庇古认为在资本主义经济中能够实现充分就业，不存在“非自愿失业”，如果在完全自由竞争的条件下存在失业的话那么只会存在所谓的“自愿失业”和“摩擦性失业”。庇古所谓的“自愿失业”是指人不愿意接受现行的工资率，而宁愿不工作:“摩擦性失业”是指因季节性或技术性原因而引起的失业，即由于经济在调整过程中，或者由于资源配置比例失调等原因，使一些人需要在不同的工作中转移，使一些人等待转业而产生失业即“摩擦失业”，萨尔.D 霍夫曼把这种摩擦性失业的基本原因归结为:“工人同工作的不适应”，“信息不充分”，“无论是企业还是工人都不能迅速流动”。
凯恩斯在评析庇古的“自愿失业”和“摩擦失业”的基础上，提出了“非自愿失业”论，凯恩斯从总量分析的角度论述了非自愿失业存在的必然性。即由于投资需求不足，就不能使得由于消费需求不足而产生的储蓄全部转化为投资，这样就会产生“非自愿失业”、“非自愿失业”就是劳动者愿意接受现有的工资水平，都找不到工作，其根本原因在于有效需求不足，即缺乏足够的需求来吸收全部劳动力。
Michael 等分析了德国就业政策的实施情况，认为对于德国政府来说，最有效的就是培训政策和激励策略(如工资补贴)，而以货币形式激励的政策远比公共就业政策更有效。
Bellmann L 和 Jackman R 应用 20 世纪 90 年代七个工业化国家的数据的分析结果显示，在控制了制度、地区特色和经济现状等因素的影响后，积极的劳动力市场政策能提升商业部门的就业率，在这些政策中，直接的工资补贴和创造就业机会是最有效的。Martin 和 Grubb 通过对一些经济合作与发展组织(DECD)国家对比分析后认为在一些国家里，对私人雇主的补贴政策比培训和直
4 接创造就业机会等政策要有效得多。可以说，在治理失业问题上，各国政府普遍采取了不同程度的干预，不少国家采取增加就业、扩大再就业的积极政策，现在国际劳工组织和经济合作与发展组织也已经明确提出各成员国应将积极的就业政策作为治理失业的主要手段之一。
2.国内研究综述 赵履宽先生在《再论劳动就业问题》的文章里指出，逐步调整我国的产业结构, 为扩大劳动就业创造必要的物质条件。产业结构, 是一个关系到经济社会发展的重大问题一个国家的产业结构, 是在长期过程中逐步形成的。某种类型的产业结构一经形成, 它就会对经济、社会生活的各个方面产生强有力的制约作用。产业结构和劳动就业之间, 更是存在着十分紧密的联系产业结构合理就能容纳更多的就业人口产业结构不合理, 就会给劳动就业造成很大的困难。
随着市场经济体制改革、产业结构升级、国有企业改革和现代企业制度的建立，我国经济社会一体化进程中出现了快速增长，但同时失业问题也日益突出。自 2006 年以来，企业的新裁员必须通过劳动力市场进行再就业，但没有实现再就业。按照规定享受失业保险和城镇居民最低生活保障，保障基本生活，落实就业政策，帮助城镇居民实现再就业。要解决国有企业下岗职工基本生活保障制度并入部分地区失业保险制度遗留问题，继续采取有效措施，帮助被合并职工尽快实现再就业，妥善解决问题。社会保险关系的延续和劳动关系的处理。
1996 年以来，A 在新劳动力市场配置中发挥了重要作用，切断了福利制度对劳动力市场的“干扰”，在全国范围内建立了再就业服务中心，为国有企业的冗余搭建了企业到市场的桥梁。根据《中国经济周刊》的一项调查，1997-2000 年 A市第一批下岗职工大多在 50 岁以上。在社区或居委会的帮助下，他们都找到了一份“工作”，再加上政府普遍提供的补贴，可以稍微提高他们的生活质量。近年来，市政府积极鼓励企业吸收下岗职工就业。对吸收下岗职工就业的用人单位，按照规定给予就业补贴、社会保险补贴和岗前培训补贴。二是大力开展就业创业专项活动，帮助下岗职工创业，促进更多就业。通过街道、城镇、社区基层公共就业服务平台，实施就业和失业登记制度，规范就业困难人群的识别行为，对就业人员实行动态管理和个性化援助。实现了困难。每年，各级人民和社会团体组织开展“春节行动”、“就业援助月”、“民营企业招聘周”等就业创业服务专
5 项活动。积极为下岗失业人员提供免费职业指导、就业介绍等公共就业服务，为有创业意愿的人员提供创业培训、项目选择、投融资、创业指导。尽快实现就业创业，及时动态淘汰零就业家庭。
袁志刚(1997)提出了实施主动的失业治理政策，通过三个方面展开:一是从劳动力的供给角度入手，使劳动力的供给在总体数量上、结构上、质量上符合对劳动力的需求;二是修复劳动力市场的调节功能;三是提高宏观经济的活动水平，增加某一经济对劳动的总需求。程连升(2002)在微观层次的失业治理对策分析中指出:微观层次的失业治理对策是劳动者和企业为了配合失业治理而进行的行为转变。主要对策包括:(1)转变劳动者就业观念;(2)加强企业管理，减少非正常下岗;(3)实行劳动分享政策。
3. 评述 从前文的文献梳理和系统分析，可以发现关于再就业问题，大都属于理论性研究，对城市的转型发展有较强的指导意义，但可供相关城市借鉴的模式和对策研究不多，其中针对具体城市个例的具体研究更少，本文将在现有研究文献的基础上以 A 市为例探寻 A 市再就业问题，主要的角度是从以民营企业吸收下岗职工的方向进行分析和阐述自己的观点。
（三）
研究思路和与研究方法 1. 研究内容 本文以 A 市实行的“再就业”政策效果展开研究，着重研究 A 市在实行目前政策所收到的实际成效，通过问卷调查以及实地调研相结合的方法，去发现政府在表面上解决了大量失业人员安置问题的同时，对接受“再就业”人员的民营企业、“再就业”人员产生了哪些方面的影响，并提出一些合理化建议。
2. 研究方法 文献资料分析法 本课题将通过对国内外大量相关文献进行检索查阅，在此基础上，认真细致的梳理、归纳和分析，掌握与 A 市各级政府对于再就业工作的历程、现状、趋势及存在的问题与不足，并在此基础上建立自己的理论框架和研究内容。
问卷调查与实地调研相结合 本课题将针对 A 市部分民营企业在吸纳国企下岗职工的后情况企业转型设
6 计相应的调查问卷，理论分析与政策设计相结合，以期获得最直观感受，获得有研究价值的资料。
二、A 市“再就业”政策实施效果调查 （一）A 市“再就业”政策梳理 为妥善解决化解失业职工的安置问题，A 市出台一系列政策。2014 年中下旬，A 市颁布了《关于做好企业职工安置分流和再就业工作的指导意见》，从整体上为安置失业人员处理工作指明了方向，定下统筹兼顾、稳步推进的基调。同时确立了失业职工安置工作的基本原则:一是统筹兼顾的做好职工的安置分流与再就业工作，做到将失业职工队伍控制在一定范围内，推进后续工作能够有条不紊的进行，维持劳动力市场的稳定;第二点就是要认真规划个单位职责范围，做到分工合作，互相监督，互相补充。政府提供政策支持和就业创业的服务，而企业则承担安置分流职工的责任，坚持职工自主择业，发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。
《意见》当中明确指明了 A 市解决失业人员再就业的安置工作方向，在政府各级相关再就业政策的基础之上，保证职工各项利益和生活状态能够有效地得到保障，维护这一人群的合法权益，以最快的速度帮助他们完成在就业。在具体工作部署方面，重提出了两点:一是坚持就业优先，开展失业调控。首先调整政策与就业政策有机结合起来，加快培育新的经济增长点，在推进产业结构优化升级的同时，创造更多的就业机会。实施科学的职工转岗分流和再就业方案，预防规模性失业。二是企业与职工终止劳动合同，要依法给予经济补偿。各大企业的安置行为不得有悖于《劳动合同法》，按照法律规定，维护劳资关系，保障职工权益。2017 年 4 月，A 市立足自身实际情况，对 A 市的失业人员安置工作做了新的部署: 扩大 A 市援企稳岗措施的实施范围。尽最大的努力充分发挥企业职工的自身劳动技能，针对在劳动合同当中有明确规定的条款，按规定补缴失业保险费的企业，可以享受到失业保险援企稳岗政策。对于在调整过程中被兼并的企业，应
7 当充分发挥其劳动力吸纳优势，政府理应对这类企业制定相应的优惠政策。
积极推进内部退养和等待退休。在法定年龄的范围内接近退休年龄的高龄人群可与企业协商实行内部退养，企业按月发放生活补助，达到退休年龄时正式退休。破产的企业即将达到退休年龄的职工，可以根据他们的自身意愿给予相应的解决方案。
帮助受影响职工转岗再就业。进入企业工作的此类失业人员，企业应当根据国家有关规定一次性发放一定数额的资金。并且免费指导有创业意愿的人群充分发挥自身优势，结合当下社会发展需要，进行创业再就业。
用失业保险支持相关失业职工就业创业。失业保险作为劳动者合法权益的重要保障，理应发挥其相应的作用。针对有 5 年以上失业保险费用交纳历史的员工，一旦失业就可以领取失业保障金，并且与此同时还可以领取少于六个月的以失业金 50%的档次领取补贴款，想创业的人员还可以一次性将失业金全部领走。
用公益岗位帮扶特殊困难职工。各大地区应当在进行有效职业培训的过程中了解当地的就业形势，并根据地区的差异性制定符合当地发展需要的就业措施，对待业职工进行有效的就业指导。针对因为自身原因而无法再就业或者再就业十分困难的人群，因当提供相应的就业岗位。
（二）A 市“再就业”政策实施效果问卷调查 1.再就业群体及企业发放问卷 本文的问卷调查对象为 A 市城区失业、再就业人员，这两个群体是 A 市再就业群体的主要人群，是 A 市解决失业问题的主要人群和原因所在。调查以国企职工为主，此次共发放发放职工调查问卷 500 份，收回 483 份，其中有效问卷为 458 份。
2.样本描述性统计 （1）调查人员基本情况 本次调查的对象分性别，以 30 岁以上的男性为主，总体文化程度不高，受高等教育的职工相对较少，受到专项技术培训并取得相应证书的职工占比较低，且基本上都位于生产岗。总体情况分析如下:有 80%的受访职工为男性。大部分年龄在 30 岁以上，40 岁到 50 岁年龄段人群相对集中。根据人群受教育情况来看，将近六成的职工为初中和初中以下学历，将近三成的职工为高中学历，高等
8 学历人群只有不到两成。
学历 大专及以上 高中 初中及以下 人数 69
127
262
占比 15.10% 27.80% 57.10%
由上表析我们可以看出，有一半以上的职工并没有取得职业相关许可证书有技术认证凭证的人群中，初级技工占三成左右，中高级技工加起来还不到 10%，没有高级技工。
其次在调查还发现，职工工龄在原有岗位上十年以上的有六成，工作时间在3-5 年的有两成，有不到五成的人刚刚进入工作岗位不久。而且现在企业的用工更倾向于全日制和合同制，最底层的制造业占比最大，管理层岗位相对较少。根据以上分析可以发现，影响去产能失业职工再就业的因素有跟多，包括职工的年龄段属性、受教育程度、工龄长短、工作种类以及性别属性等。关注不同人群的不同特征进行有效沟通引导，才能从根本上增强失业人员整体素质，加深对政策的拥护和理解，从而更好地处理劳资关系，解决失业人员再就业问题。
（2）职工安置途径基本情况 这次调查中有五成属于转岗分流职工、有将近两成属于内部退养职工、有17%的人员正处于培训当中，不到一成的人员自主创业，还有 5%的人员还处于失业状态。
转岗分流 50.70% 内部退养 18.60% 正在培训 17% 自主创业 8.70%
9 未再就业 5%
（3）内部转岗分流 内部转岗政策的满意度尚可，企业一般情况下会就内部转岗的事宜与职工进行协商考虑职工意愿。但多数职工对转岗后的岗位存在不满，面临着收入降低，工作环境变差，工作强度增加等困境。
从“您对当前的内部转岗政策的满意度是”调查结果当中我们可以得出，将近一半的人群对现阶段的内部转岗政策持满意态度，有将近四成的人中立，没有感受到政策带来的较大益处，但这也充分说明大部分职工对国家出台的相关政策措施还是认可的。
针对“您所在的企业有内部转岗前是否征求了您的意见，进行了协商”这一问题，我们发现有九成人员表示事前被征求过意见。这说明企业对于职工自身意愿还是十分重视的。并且根据职工自己的就业倾向，有将近一半的人群在转岗之后仍然能够有较为满意的工作环境和工作类型。
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从“您在内部转岗后的工作生活中面临哪些困境”调查结果来看，大多数职工在转岗之后收入水平低于之前的岗位，随着工作性质的变化，工作强度和工作环境也随之发生了变化。到外地工作的人群的正常生活有了一定的改变和影响。而在一般情况下，职工很少存在难以融入新的工作集体的问题。
项目
比重 没有困境，比较满意
13.50% 收入较低
80.60% 工作环境差
50.30% 工作量大，劳动强度大
53.40% 不适应新环境、难以融入新集体
8.30% 需要去外地工作
36.60% （4）内部退养职工调查 职工主动内部退养的意愿并不强烈，对当前企业实行的内部退养满意度一般。其中有合计 28.7%的内退职工明确表达了不愿意内部退养，只有 25.5%的人明确表明愿意内退，45.8%的人选择了一般。而在对职工对企业内部退养政策的满意度调查中，也只有 32.3%的职工明确表明了满意，51.3%人选择了一般，而
11 17.2%的人明确表达了对当前企业实行的内部退养政策的不满，调查结果刚好与职工内部退养意愿的调查结果相对应。而根据对职工内部退养后的补助水平调查，超过 80%人的补助是 1000-2000 元，超过 2000 元的很少，可见当前的内部退养补助水平处于较低水平。
（5）再就业面临困难 从“职工将面临的再就业困难和自身就业能力影响”统计情况进行分析，大多数失业人员认为提升自身技能是找的合适工作的关键因素之一。结合“职工将面临的再就业困难”的调查结果可以得出，有四成的职工找到工作，但并不满意现在的工作性质和环境，将近三成的人群无法从有限的招聘信息中找的工作，有两成的职工不清楚自己未来的就业方向，一成职工由于年龄、受教育程度和社会融合度的影响，无法通过有效手段获取到新的充足的就业信息。
项目
比重 招聘市场上岗位太少
31.70% 招聘信息太少
28.60% 不知道怎样获取信息
15.50% 招聘市场上没有适合自己的工作
28.60% 能找到工作，但自己不喜欢
41.30% 不知道应该应聘何种岗位
21% 其他
13.50%
有将近一般的失业者在找工作的过程中认识到自己的理论知识缺乏，其中有一半人受到当前自身技术操作水平限制，还有将近四成的人群无法适应新的工作环境，三成人认为自己的沟通能力不足以让自己在新的工作环境中迅速融入集体。
项目
比重 适应能力不足
39.40% 理论知识不够
47.70%
12 操作技能偏低
45.90% 人际沟通能力不足
28.80% 其他
18.30%
（6）失业人员安置政策的认知和评价 职工们对于政策的满意度不算高。在调查过程中职工们对于产能过剩问题的化解持有不同的态度，48.9%的人“比较理解”占 30.3%和“完全理解”占 18.6%，有三成的职工理解度一般，只有不到两成的失业人员政策比较拥护。尽管不理解政策执行原因的人群占比并不是很高，但这并不意味着这不会为政策的执行留下隐患。
职工对国家出台的相关安置政策和文件满意度评价中，有不到两成的人表示比较不满意，有 5%的职工完全不认可，这两项加在一起才到总体水平的两成左右，表示一般态度的中共占比超过一半，只有不到两成的职工表示满意态度。这说明政府政策的宣传力度不够，对于在就业的相关措施仍然有待完善。
（7）职工自主创业的设想及对创业政策的认知与评价 根据“职工自主创业的设想”我么可以得出，有大约一半的职工有创业意愿。调查职工中，48.2%的人考虑自主创业，而 51.8%人则仍然选择寻找适合自己的位继续工作。从“对创业政策的了解程度”来看，劳动人员对与创业的相关知识掌握较少。在针对职工对于地方性出台的相关创业政策的认知程度调查中可以看出，对政策比较了解和完全了解的人群只占到总人数的一成左右，大多数人对创业政策的不是很了解。
对于职工就业意愿的不同我们可以发现，创业政策的认知和评价调查结果表明存在一部分人群积极投身自主创业当中，对再就业形势充满信心，这对于政府各项去产能政策的完善和创新具有巨大的指导和引领作用。
（8）职工对所在企业劳动关系状况的感知和评价 根据职工对所在企业劳动关系状况的调查我们可以发现，劳动争议的事件并不多，但直接团影响到了劳动关系的处理。另外，企业政策推行过程中存在较少的劳动争议，回答“很少”和“比较少”的职工占到总人数的一半以上，回答“很多”和“比较多”的占一成以上，有三成职工回答“一般”。因此我们可以得出
13 被调查的企业当中很少发生劳动争议，劳动关系较为和谐。
职工对“在涉及企业重大决策及影响到员工切身利益的政策制定过程中企业与员工协商情况”的评价是:有将近四成的职工所在企业能够有效与职工进行沟通，有将近两成的人群所在企业没有完成应尽义务，还有将近一成的职工表示对协商情况不太清楚。
从“企业与员工劳动关系和谐状况”来看，有一半以上的职工所在企业能够较好的处理好与职工的关系，有四成的职工所在企业劳资关系处理的很好，只有不到一成的职工与所在企业之间的关系处理的很差。
（9）职工维护权益的方式 针对“当出现损害您的权益时，您会于采取什么样的行为进行维权”问题，我们可以分析出大部分职工还是愿意将问题的解决放在所在企业内部进行。将近一半的受访者愿意通过所在企业的相关部门进行调节，四成以上的职工选择通过工会的解决问题，或者向法院起诉，还有不到两成的职工选择向媒体求助。这就可以看出职工任然将解决劳资关系放在有限的区域范围内，在此基础上通过法律渠道进行维权，除此之外有 5%的人选择罢工的方式解决问题，这表明当职工的合法权益受到损害时，如果不能有效进行解决，将会使冲突升级。
项目
比重 通过企业能力资源部或劳动争议调解解决
55.20% 通过工会解决
43.70% 找老板进行协商
35.80% 法院起诉
32.60% 联合相同遭遇者罢工
5.10% 消极怠工
8.20% 向媒体求助
15.50% 逆来顺受
21.20%
14 （三）
取得成就 1. 深入实施就业优先战略 把促进就业放置在经济社会发展的优先位置。各级政府应进一步完善政策体系，加大政策扶持力度，真正树立以人为本理念，把就业作为保障民生的首要工作，切实把促进就业放到经济社会的首要位置，进一步完善政府促进就业的责任体系，根据各自实际制定出台促进创业就业的有效政策措施，切实把中央的要求落到实处。
深化体制制度改革，实施更加积极有效的就业政策。一要深化城乡二元体制制度改革。要彻底打破城乡分割的体制制度，加快推进户籍制度、社会保障制度、公共产品和服务供给制度等改革，使城乡劳动力享有平等的就业权利和机会，尤其要彻底纠正对农村劳动力就业的各种显形或隐形限制政策。二要完善政府主导的公共就业制度。对于就业困难或家庭比较困难的人员，其就业不能完全由劳动力市场来调节，政府要发挥主导作用，建立和实施公共就业制度，出台公共就业政策，由政府负责工资、培训等相关费用，统筹安排在交通协管、报摊、绿化、卫生等公益性岗位上。三要通过政策调整，引导失业人员到基层就业。要通过加强培训、出台并落实相关政策、疏通失业人员“上升”渠道等，鼓励引导失业人员转变就业观念，到农村、企业等基层单位就业。
强化财政和信贷扶持。政府部门要在财政扶持、税收优惠、信贷支持等方面加强对创业、就业的扶持。要拓宽创业扶持对象，除了对高科技人才、弱势群体等进行扶持以外，对于一般人员尤其大学生等青年人创业就业要给予扶持。对于进行创业并能带动人员就业的，除了在场地获得、税收、信贷、进出口等方面给予优惠政策外，还应给予适当的财政补贴。同时，相关职能部门要在信息、技术、人才培养等方面提供服务。另外，政府要大力发展创业服务中介机构和组织，为创业提供各种专业化服务。金融组织和机构要调整信贷政策，加大对创业的信贷投入。同时，还应扶持发展各种小规模、社区性等信贷组织，面向创业给予信贷支持。
2.全力推进创业带动就业 政府扶持“4050 人员”的创业，不能以牺牲社会公平公正为代价，而必须纳入法律框架下解决这一问题。创业扶持政策的优化，建议市劳动保障部门从两
15 个方面入手: 一是将现有非正规就业劳动组织纳入小企业的管理范畴，有利于厘清政府部门职能，让劳动保障部门专注发挥促进就业职能，而不再对工商、税务等部门行使管理市场经济职能形成干扰，同时将再就业项目纳入法律体系下进行管理，有利于促进创业组织的健康发展。二是完善非全日就业的社会保障制度，简化非全日制社会保险缴费手续的同时，进一步扩大失业人员灵活就业社会保险费补贴的范围，降低灵活就业(创业)的的社会保险缴费成本。
三是失业人员创业负担，在合法经营、按规缴纳各种税费的基础上，根据营业收入和组织盈利情况，对创业初期微利或亏损的组织，通过资金补贴的方式对缴纳的税费进行补贴，这样既不会破坏既有的经济市场秩序，又有利于将失业人员中弱势群体筛选出来，避免不法企业假借失业人员身份创业享受政策的情况，同时将补贴期限限定在创业初期也有利于在保证创业积极性的前提下，正确评估创业前景主动放弃无效的创业项目，避免无效创业组织对政府扶持的长期依赖和拖而不决可能形成的遗留问题。
四是优化贷款担保政策，劳动保障部门在贷款担保推荐环节，除了要对创业者的组织经营状况进行分析评估外，更重要的是要对创业项目可行性进行充分论证，对瑟期能够享受的贷款贴息、房租补贴等其他扶持政策进行充分说明和利用，打消放贷银行的后顾之忧，使贷款担保政策真正发挥扶持失业人员创业的作用，同时要进一步简化相关审核流程，提高工作效率。
建议劳动保障部门，要充分发挥创业园区较多的优势，鼓励创业组织进驻，并建立“能进能出”的组织进驻机制，对于没有发展前景、不能带动再就业的组织，要及时清理出创业园区，对己经转制成中小企业并能够正常经营的创业者，也要通过给予其他补贴的方式鼓励搬出创业园区。
3 加强职业教育和职业培训 A 市再就业培训工作由劳动局就业科统一领导监管，街道社保所负责具体实施包括职业指导、岗位开发、推荐培训和匹配就业在内的四大促进就业职能，其中无法处理的事务转交 5 家区级职业介绍中心处理。社保经办机构积极倡导“以人为本，便民为先”的服务精神，统筹各项管理服务职能，在社保窗口可以集中办理包括就业指导、职业介绍、职业培训、社保经办和就业援助等各项再就业服
16 务，实现了公共资源的共享和办事效率的提升，对失业人员提供全方位流程化的“一站式”就业服务。
监管方面，A 市进一步加强监管，形成了一套切之可行的激励约束机制，针对失业人员和培训机构分类开展下列措施。培训机构的管理分为两大类，由劳动局就业科负责培训机构资格的审批、变更、注销等行政许可类监管，由区职业技能管理中心负责具体的口常事务管理。约束机制通过开展口常巡查、专项检查和举报专察三项方式实现。对于表现优异培训机构给予宣传表彰和更多开展新工种的机会。失业人员的激励，培训机构采取实物奖励，政府机构则给予人才津贴和参加技能大赛获得职业资格证书的机会。失业人员的约束，制定统一的管理的办法，规定受训者在开设课程后累计 3 次或者连续 60 口未参加，给予取消培训资格和领取失业保险金的资格的处罚。
（四）不足及产生不足的原因 1.政府政策内容 （1）就业渠道 由于就业渠道过于单一，使得为去产能企业职工再就业工作开展而搭建的其他政策平台并未完全发挥应有的作用，以公益性岗位为例，霸州市公共就业服务机构在企业分流安置职工中，对符合条件的就业困难人员，逐一建档立卡，提供“一对一”就业援助，对确实难以通过市场就业的“40_50”再就业职工，政府通过开发公益性岗位托底帮扶，A 市开发保安、保洁、保绿、交通协管等公益性岗位 100 个，优先安排去产能职工中的就业困难人员，但由于大部分去产能企业职工选择了推荐就业的再就业形式，即使是上述提到的大龄困难人员也几乎没人选择这些岗位，使得这 100 个公益性岗位处于闲置状态，在一定程度上造成了政府资源的浪费。
就业实现增长必不可少的前提就是实现经济的持续稳定增长，当经济发展的速度发生变化即从高速转为中高速时，每年新增的就业岗位数量如何变化即能否保持一定数量的增长具有很大的不确定和不稳定性。职工对化解产能政策及其涉及企业职工再就业和创业政策的认知度与认可度偏低。通过对以上情况的原因进行分析，可以得出主要有两个方面一方面是因为涉及职工受教育水平偏低，因此政策的认知能力也受到了一定的限制，另一方面是因为化解产能过剩相关政策及
17 职工安置再就业、创业政策宣传不到位，普及程度偏低，社会公共服务机制仍需不断完善。在现行的法律及政策框架下，对所涉及职工的提供平等、同质的公共服务是现实社会中应有的价值取向。
除此之外，灵活就业群体的难以享受政策扶持，权益较难保证也是职工对相关政策认可度偏低的重要原因。近年来 A 市为妥善安置化解过剩产能行业的职工，投入大量资金，出台多项政策保障职工的合法权益。但是这些政策往往仅是的与企业签订长期劳工合同的正式职工受益良多，而没有与企业签订长期劳动合同的劳动灵活就业群体的权益往往较难有良好保障。而这部分群体往往年龄偏大，文化及技能水平较低，未参加失业保险制度，因此在下岗或失业后既难以享受相关政策扶持，又失去了原有的经济来源， 近年来，A 市出台多项援企稳岗政策政策，鼓励去产能企业内部转岗安置职工。在政府多项就业政策的大力扶持下，尽管许多企业从社会责任的角度出发，采取多种措施尽量不裁员、少裁员苦苦维持现有状态，但却己无法长时间坚持。受到资金、技术、人才等方面的限制较大，在国家政策倾斜或支持力度不够的情况下， 实现产业结构的升级和开拓新市场的难度较大。企业的经营状况不好，导致尽管许多职工己经获得安置，但新的工作岗位往往难以令其满意，存在隐形失业的问题。随着国家产业转型战略的大力不断推进，这部分企业的隐性失业现象必然会显性化，如果预防机制不健全，社会上必定会出现大量失业人员，在很大程度上也影响了社会的和谐稳定。调查结果显示，近三年己经成功分流安置的职工也面临着诸多困境。首先，尽管在分流安置之前，企业会征求职工的意见，在调查中 91. 5%的职工表示企业事先与其进行了协商。但是由于企业自身在转型中面临许多困难，而员工普遍倾向收入水平高、工作环境良好的岗位，这就必然导致大部分职工难以分流到自己想去的岗位，调查中发现满意转岗后工作岗位的职工仅占 23. 3%。而员工在分流后主要不满的是:收入水平降低、工作环境变得恶劣、工作量增加，劳动强度变大，需要去外地工作。
（2）就业市场 首先，私营企业的发展是拉动整个劳动力市场就业的。私营企业不仅仅自身提供了很多的就业岗位，其发展也带动了与其相关的原材料业、运输业、加工业等的发展，促使其它单位发展增加对于劳动力的需求，进而拉动就业。可见，私
18 企的间接就业效应不容忽视。其发展确实缓解了整个劳动力市场的就业压力，并带动了相关行业的发展，拉动了经济的发展。
其次，相对于传统国有单位、集体单位等，私企的拉动就业能力明显较强。传统单位尽管有国家的支持，政策的偏向，但是其就业拉动能力有限，在接近就业饱和的状态下，每年对于劳动力的吸纳量相对固定且偏少。而发展中的私营企业，活力十足，对于市场的争夺，和不断扩张的欲望，都造成对人才的大量需求，因而其不断发展也带来了不断地人才吸纳。最后，就业弹性和新增就业贡献率的研究显示出，私企在拉动就业上仍有很大潜力。私企本身仍具有很大的发展空间，其就业扩容能力仍然较大。
有效的失业保障制度有助于实现再就业。一方面可以帮助企业减轻用工负担，提高企业的经营效率，为现代企业的建设提供机遇。另一方面，它可以为失业者的生活提供保障，并提供就业技能培训，以保护失业者不再找到合适的工作。同时，也提高了失业者自身的就业质量。此外，失业保障制度的实施，改善了整个就业环境，为就业和失业的循环奠定了基础。
就业市场的状况直接影响到失业保障体系。一旦就业大幅增加，为保障失业保险基金，政府将不可避免地扩大保险范围，并提高支付率。另一方面，就业率的提高意味着失业率的下降，从而降低失业保险的财务压力，提高失业人员目前的资金筹措能力。
（3）就业培训 市场导向型体制下的 A 市再就业培训服务已实现市场化运作，但由于缺少系统的区域统筹规划机制，导致当前劳动力市场的供求极不平衡，无法形成真正有效的就业规划指导方案和就业政策调节措施，极大地影响了公共再就业培训的实际效果。建立科学的区域就业规划，实现未来几年企业用工需求和行业技能培训的科学精确预测，需要长期全面系统的劳动力市场监测和大量科学客观的培训需求调研支撑，而目前对全区的规划只能实现少量定性的预测而难以量化分析，同时调研经费的医乏和专家队伍的短缺也严重制约了高端就业规划的实施开展。
培训补贴目录更新滞后以及培训的新工种鉴定落后，导致培训机构无法取得市场新兴工种的培训资格。工种鉴定和开发需要更多专项资金的投入，吸纳更多的技术专家和实操技师参与工种的设定和更新，结合劳动力市场规划和企业用工
19 需求科学地编制工种时间进度表，同时对于培训工种补贴金额的设定也应更加灵活，继续提高补贴的上限，取消补贴在 600, 800, 1000, 1300 元四个额度的限制，进一步改善培训补贴机制，实现培训经费的最优配置和合理利用。
在实际调研中了解到被调查的民办培训机构在半数以上，开设课程在五门以下，每门课程配备教师数在两人左右，教师学历普遍为本科学历，其中年轻教师普遍占教师总量的一半，甚至更高，学校设备的使用年数多数在 2 一 4 年和 4年以上。由于专项培训经费的缺乏和制度化保障的不到位，严重地制约了民办培训机构的持续发展和培训的实施效果。政府对培训服务准公共品的供给，不仅负有监督管理的责任还有提供保障支持的义务，需要进一步加大资金投入和扶持力度，重视师资的培养和教学环境的改善，建立与培训机构的长效沟通协调机制，构建培训交流类服务平台，实现公共培训资源和成果的共享。
2. 失业群体本身
（1）再就业能力 职工的个人情况主要包括、年龄、教育程度、原单位的所处的年限、现有的工作类型和岗位类别等，这些个人特征对职工再就业及创业意愿和能力产生了重要影响。此外，由于职工个人自身 0 赋及社会地位的差异，对各项政策的认知程度、学习能力及职业素质、维权意识及企业劳动关系的处理方式也存在的一定差异，这些因素或大或小得都对化解产能过剩工作产生了影响。
通过相关调查结果发现，职业能力不足，大部分职工从事一些普通简单的制造业工作，职业素质较低。在失业职工中，30 岁以上的男性、文化程度低于初中的职工所占比例较大，此外，失业职工所拥有的职业技术资格证书也相对较少，因此失业职工更多的是处于普通生产岗位的职工。这些职工在企业工作的年限大部分超过 5 年，超过半数职工在企业工作超过 10 年。一方面，这些因素导致在当前 A 市产业结构优化升级的大背景下，这些职工这类职工不受劳动力市场青睐，再就业能力低，成功创业的难度也较大。
另一方面，这些职工思想偏于保守，对原企业较为依恋，不愿离开现在的工作岗位和现在的企业，创业的意愿并不强烈。以转岗分流的职工调查结果为例，尽管多数职工都会面临收入降低、劳动强度增大、去外地工作的困境，但是却很少有职工愿意解除劳动合同，自谋生路。通过以上调查结果显示，在化解产能过
20 剩企业中，大部分职工对风险的承受能力较低，更加偏好稳定，对现有的工作岗位存在着一定的依恋情结，如果这部分群体没有得到及时妥善的安置，那么很可能对其产生较大的心理负担，更容易引起劳资矛盾的产生。
（2）就业观念 传统思想的影响。私营企业还在发展阶段，对于一个相对较新的就业模式，传统观念的影响对其还是非常严重，很多人宁愿费劲千辛万苦挤进传统单位，也不愿进入待遇较好的私营企业。更多人在对各种工作困难寻觅中，却不曾想过自主创业，私企的发展和私企就业拉动能力都受到了人们观念的影响。因此这些观念的影响直接导致了人们对于就业的选择，一方面很多私企人才难觅，一方面，过高薪水求人才也加重了私企的负担，迫使其减少对劳动力的需求。
私企自身用人机制和激励机制的不完善。用人模式上，一些私企的家族式用人模式，用亲人而不用贤人，也有一些企业的内部用人模式，只用内部人，职业经理等很少外部招聘。这两种情况都影响了私企对外部就业人员的吸纳能力。激励模式上，不合理的激励制度在私企屡见不鲜，激励效果也因私企制定和执行制度的情况而定，这导致了人员流动率大，私企留不住员工也带来了私营企业进一步扩大就业的困难。
再完善优秀的公共政策如不能真正得到受益人群的认可和拥护，实施过程将会十分艰难，达不到应有效果。如果国家对于产业调整和产能化解的相关政策不能被因此而受损失的职工的支持和响应，再优秀的政策也将变成纸上谈兵，在一定程度上导致实施过程受阻，执行效果减半，劳资矛盾频发。
一方面，职工都对国家化解过剩产能的政策满意度尚可，只有 16.5%的人表示“比较不理解”和“完全不理解”;另一方面，职工对现行的职工安置政策了解程度与满意度偏低。在“化解过剩产能中安置政策认知与评价”调查中，60%左右的职工选择了“一般了解”，有总共 16.5%的人不了解，选择“比较了解”和“完全了解”的占仅占 23.9% ;调查中还发现，六成左右的职工认为当前实施的安置政策一般，只有不到五分之一的调查者对此政策满意。调查过程中海报露出相当多的问题，例如对于当地创业政策不是很了解，己经受到政策服务的人群对于政策带来的效果不是很满意。通过调查数据我们得出结论，职工对化解过剩产能中的相关就业安置政策的认知度偏低、认可度偏低。
21 （3）保障方面 化解产能过剩过程中，职工的自身利益受到了很大影响，因此社会中潜在的不和谐、不稳定因素也相应的增加。此时，企业内部的工会、劳动争议调解委员会更应积极有效的发挥其应有的作用，争取通过自身力量化解企业内部潜在和显性的劳资矛盾，这对企业内部劳资关系的和谐稳定及企业整体上的和谐发展也具有极其重要的意义。但是，调查结果却显示职工对劳动争议解决及权益维护渠道的巨大需求与现实生活中上述供给渠道不完善之间存在着一定的差距。
一是员工权益诉求渠道不够通畅，尽管在调查中绝大部分职工都表示有相关职工诉求渠道，但只有少部分职工认为渠道较为通畅;二是工会的工作有待进一步完善。尽管绝大部分企业都设立了工会部门，并且职工比较看重通过企业内部相关渠道解决劳资矛盾，但是却有三分之一职工认为工会机构不够健全，只有不到一半的职工认为工会很好的维护了职工的权益。三是劳动争议调解委员会作用较小，调查发现大部分职工都反应企业设立了劳动争议委员会，但只有少部分职工认为作用较大。
三、 、A 市再就业深化改革的政策建议 （一）政府再就业政策方面 私营企业的发展确实可以缓解社会劳动力就业压力，因而促进私营企业的发展应该是我国现今阶段坚持的一大政策方向。根据私营企业发展的特点和一些阻碍其进一步拉动就业的障碍，主要可以提出以下几个方面的政策建议。
应该给予私企发展更多的优惠政策，尽量减轻发展中私有企业的税费负担。让国家税收更加透明，将各种税收项目、税收数量等向社会公开。免除一些不合理的税费，切实缓解私企的税收负担，并对拉动就业能力强盛的私企给予鼓励、奖励等。私企本身融资的限制和创业者自身的资本有限，往往导致很多新生私企的夭折和私企发展的停滞，而国家的税收又往往加重了私企的负担，这使得许多人对于创业望而却步。国家对于私企的优惠本身就是对于创业者的一种鼓励，私企数量的增多必然会带来相应的就业岗位，还会间接带动其他单位的就业。而税
22 收的透明合理，又可以让发展中的私有企业更加安全放心的规划经营。在市场不稳定的状态下，很多小型私营企业凭借自己的能力不能挺过去，而国家此时的政策支持，会帮助许多私企渡过难关并在将来更好地发展，解决更多的就业。
要打破现仍有的国有企业等大量垄断的行业，允许更多的私有企业的进入，并促进行业中私企和其它企业市场上的公平竞争和人才上的公平争夺。以此来促进就业。市场经济的竞争是以优胜劣汰为特点的。而过多的政府干预和市场壁垒的形成，将打破这一特点，导致真正优质的企业发展受到限制，其解决就业的能力也大打折扣。国家对于某些国有企业的过度保护，导致一些行业的准入性低下，私企难以在其中发展，而不得不退出，这在一定程度上就限制了该企业的就业量的增大。而处于垄断地位的国有单位等，其自身的就业容量有限，而过于庞大又会导致效率低下，就业的提升再次受抑制。因而政府的干涉应该是保障市场经济的公平竞争，尽量打破行业壁垒，让各行各业私企都可以自由进入，行业的和私企共同发展，让私企的强大劳动力吸纳能力来发挥行业本应有的就业潜能。
资源的不足往往限制了私企的发展壮大，为控制成本，私企宁愿选择减少人员招聘，增加工作时间的方法，严重影响了私营企业对就业的吸纳。因而，缓解私企融资困难这一瓶颈，可让私营企业资源与人员更好匹配，更多地吸纳就业。首先，发展多层次、高效率的金融和信贷担保体系，为私营企业提供更多、更便捷的金融服务。私企的主要融资来源是各种金融机构，但是现有的商业银行等对于私营企业融资要求层层限制，导致私企借贷困难。因此，一方面，可以鼓励有一定实力的私营资本成立一些中小型的融资金融机构，可以采取收购农村信用社等方式。还有打破金融业的行业壁垒，鼓励外商投资、私营等各种合法金融机构入驻其中，提供多层次、全方位的金融服务。另一方面，还要注重解决私营企业贷款担保难的问题，政府在一定程度上鼓励私企发展可以出资兴办专门的私企贷款担保机构，也可以鼓励其它私营单位国有单位等合资建立担保基金等。其次，鼓励市场多元的私企融资方式，尤其要建立健全股票市场，加大私企通过股票融资力度。股票市场是私营企业直接融资的手段之一，也是反映市场行情私企发展状况的表盘。股票市场的发展既可以给更多的私企带来资源，也可以带动各个企业更好的竞争。
针对私企的就业特点，除了在宏观上进行相应的政策支持，为私企发展和私
23 企拉动就业提供优良的大环境，还需要找准仍有就业扩容力，有较大就业增长空间的私企给予着重的支持，这样才能使得有限的资源得到最大效率的利用，最大效率地缓解就业压力。首先私企的发展空间和就业拉动空间非常有限，因此不鼓励私企的在进入发展，并加大该行业冗余劳动力的转移。其次，建筑业、制造业、信息传输、计算机服务和软件业、房地产业、批发和零售业这些行业都有较大的就业增长空间和私营企业的吸纳就业能力，在这些行业应通过...
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