内容摘要 ：
我国法律过去对当事人不服行政机关裁决民事争议提起诉讼适用何种司法审查模式并不明确。而传统行政法学理论认为，行政裁决属于行政权，并 在司法实践中长期适用行政诉讼审查模式，导致严重的诉讼解决纠纷功能失灵问题。新《行政诉讼法》规定该情形适用行政诉讼可以“一并审理民事争议”的模式既不具有可操作性，亦不利于纠纷的有效解决。笔者认为，从诉讼解决纠纷的规律来看， 行政机关裁决民事争议属于委任司法性质的先行处理程序，不服行政裁决提起诉讼适用民事诉讼的审查模式，才能高效便捷地解决民事争议。
关键词 ：
行政裁决 民事争议 司法审查模式 委任司法
一、问题的提出
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“ 健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。”这是健全完善社会矛盾纠纷预防化解机制的一项重要举措，对于新形势下有效化解民间矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有重要意义。但对于当事人不服行政机关裁决民事争议提起诉讼的，我国旧《行政诉讼法》没有明确规定适用行政诉讼模式，而在理论界一直被视为属于行政
机关侵犯当事人依法享有的民事权利的范畴，从而在司法实践中适用行政诉讼模式处理。2014 年 11 月 1 日第十二届全国人大常委会第十一次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，进一步扩大了法院受理行政诉讼案件的范围，将不服行政机关作出的确认自然资源权属的决定明确纳入了行政诉讼的受案范围，并规定法院在行政诉讼中可以一并审理民事争议。
韩非子说：
法与时转则治，治与世宜则有功。笔者认为，行政机关依职权作出的行为 应否纳入行政诉讼审查的范围，应当 根据纠纷的法律性质和诉讼规律，从有利于提高诉讼效率并有效解决民事纠纷的角度来确定。而从有效解决行政诉讼模式所存在的解决纠纷功能失灵问题的角度出发，对于不服行政机关裁决民事争议提起诉讼的,应当适用民事诉讼审查模式，这样才能有效化解民间矛盾纠纷、维护社会和谐稳定，新《行政诉讼法》规定行政诉讼一并审理民事争议的模式并无助于解决行政诉讼模式所存在的弊端。
二、不服行政裁决民事争议的法律性质分析
行政裁决是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。本来， 行政机关裁决的民事争议属于传统民事诉讼管辖的范围，随着社会经济的发展和政府职能的扩大，基
于该类民事争议与行政机关管理活动密切相关而通过立法授权由行政机关处理。但从 1990 年代开始， 基于行政裁决缺乏宪法依据并侵蚀了法院审判权的观念，在相关法律的制定或修订中，出现了大量削减行政裁决民事争议的现象，包括《食品卫生法》、《治安管理处罚法》、《海洋环境保护法》、《商标法》等法律均取消了行政裁决制度。同时，《城市房屋拆迁管理条例》废止后，拆迁行政裁决制度亦不复存在。目前我国法律规定的行政裁决民事争议制度主要有二类：⑴《森林法》、《土地管理法》、《草原法》等法律规定的对自然资源权属纠纷的行政裁决制度；⑵《专利法》第 58 条规定的专利强制许可使用费纠纷裁决制度。
但实际上，行政机关在 实施行政裁决时是以第三者的身份居间裁决民事纠纷，并未改变司法权的性质。而且当事人不服行政裁决提出起诉的，行政裁决亦要接受司法审查，所以也符合司法最终解决的原则。同时，司法权在本质上属于一种判断权，行政权在本质上则属于一种管理权，而 行政机关裁决民事争议 属于一种典型的判断性质的权力,行政机关的裁决并没有改变民事法律关系的本质。在以三权分立为典型的美国，从上世纪起，就将大量原本由法院管辖的案件通过立法规定由行政机关管辖，英国在上世纪 50 年代也通过立法规定由行政裁判所裁决大量民事纠纷。因此， 行政机 关裁决民事争议应当 属于委任司法性质的先行处理程序，它并不属于一般行政行为。
传统
的行政法学理论 认为行政主体行使该项权力而属于行政权的观点 ，实际上 把权力与权力行使机关的关系本末倒置了。但我国的司法实践长期深受这一错误观点影响,将行政裁决作为行政权处理。
当然，我国对于产生大量纠纷的民事争议，如 2009 年颁布的《农村土地承包调解仲裁法》仍规定由行政机关组建专门仲裁机构，对农村土地承包合同纠纷实行或裁或审的制度。那种基于行政主体行使权力就认为属于行政权的观点在该立法中并没有被认可。
三、现有不服行政裁决民事争议的司法审查模式及其弊端
㈠我国法律没有明确规定不服行政裁决民事争议的司法审查模式，仅由司法解释规定按照行政案件处理
对于不服国家知识产权局专利强制许可使用费裁决纠纷，笔者无法搜索到相关案例，表明该类纠纷在实践中极少发生。所以我国行政机关裁决的民事争议 以自然资源权属争议为典型，对于当事人不服行政机关裁决该类民事争议提起诉讼的，2014 年 11 月 1 日修订前的《行政诉讼法》并无明确规定按照行政诉讼模式处理。最高法院 1987 年 7 月颁布的《 关于人民法院审理案件如何适用< < 土地管理法> >第 第 3 13 条、< < 森林法> >第 第 4 14 条规定的批复》指出：当事人之间发生的土地、林木林地所有权
和使用权争议由县级以上人民政府处理， 其性质仍属于民事权益纠纷， 人民法院审理此类案件仍应以原争议双方为诉讼当事人。但该院 1991 年 7 月颁布的《 关于贯彻执行《行政诉讼法》若干问题的意见( ( 试行) ) 》第 7 条却又 规定该类纠纷作为行政案件受理。显然，我国原来的法律并未规定不服行政裁决民事争议的司法审查模式，但司法解释最初规定按照民事诉讼模式处理，后来又转而按照行政诉讼模式处理，明显 属于司法解释“立法化”的情形，而且 将本应立法划定的司法与行政的分工悄悄地通过司法解释变现 了。
㈡对不 服行政裁决自然资源权属争议，司法解释规定实行复议前置制度，更增加了纠纷解决程序的复杂性
我国《行政复议法》第 30 条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为 侵犯其已经依法取得的土地、矿藏……等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议。”对于该条文的适用问题，最高法院颁布的《关于适用〈行政复议法〉第 30 条第 1 款有关问题的批复》(法释[2003]5 号）和最高法院行政庭[2005]行他字第 4 号批复规定，当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的权属所作的确权决定经行政复议后，才可以向法院提起行政诉讼。本来， 行政确认是指行政主体依法对相对人法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确认、认可、证明并
予以宣告的行政行为。但 前述解释将行政机关裁决自然资源权属争议的行为归类为确认自然资源权属的行为，并规定实行复议前置，更是 增加了解决该类民事纠纷的程序复杂程度。
㈢现有不服行政裁决民事争议司法审查模式存在的弊端
我国存在大量的土地、山林等自然资源权属争议，随着自然资源权属的价值日益突显，这种争议亦成为影响社会稳定的重要因素。不服行政机关裁决该类民事争议而提起行政诉讼的，实践中由于受到该类民事争议的实体处理属于行政机关专有职权的理论影响，法院不能直接对民事争议作出处理，而只能根据行政裁决是否符合法定程序、是否证据充分，来作出维持或撤销行政裁决结论的判决。这实际是 将关于民事性质的争议，转化成了对于行政机关裁决民事争议决定的行政争议，从而 导致了该类民事性争议不能直接通过诉讼解决。由此形成行政裁决机关与法院之间存在“ 裁者不决，决者不裁”的问题， 造成循环诉讼和民事争议案结事未了的现象，使当事人所关心的民事权益问题长期不能得到解决。笔者所在地方就有上世纪 80 年代末发生的土地权属争议，经过多轮裁撤至今仍未处理终结。这种现象使当事人对纠纷解决的法律程序产生了质疑， 严重损害了政府形象和司法权威。此外，行政机关裁决民事争议应当适用民事证据规则，与一般行政案件适用的证据规则并不相同，而按照行政诉讼模式审理行政裁决争议，必然造成适用被告行
政机关对所裁决案件承担举证责任的规则，从而导致行政裁决结论难以得到支持。因此， 不服行政裁决 适用行政诉讼审查模式使得司法解决纠纷的畅通社会管理、降低矛盾解决成本的功能受到严重限制，亦 与行政裁决制度的设立初衷相悖离。
㈣行政诉讼一并审理民事争议模式不适用于行政裁决纠纷
为了提高解决民事行政交叉纠纷的效率，最高法院 2000 年颁布的《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第 61 条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，法院可以根据当事人要求 一并审理民事争议。但该制度在司法实践中 并没有得到实际应用，最高法院颁布《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》 (法发[2009]38 号)提出要充分发挥行政诉讼附带解决民事争议功能的意见后，才有浙江、重庆等法院试行依照该模式审理不服工伤认定和颁发权属证书等行政确认类型的案件。但对于行政裁决自然资源权属类争议的案件，却未见有法院按照该审理模式处理的案例。
根据最高法院颁布的《 关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释[2015]9 号）第 18 条规定，行政诉讼一并审理民事争议制度是将本应分别通过行政诉讼和民事诉讼来解决的二种纠纷案件归并为一个诉讼程序处理。因而对于不服行政确认类型的案件，原来需要通过行政诉讼和民事诉讼来分别处理民事争议和行政争议，适用一并审理模式确实能够达到简化程
序的效果。但行政机关裁决民事争议本身属于委任司法性质的先行处理程序，并不存在需要通过两种诉讼程序来分别处理行政争议和民事争议的情形。若按照行政诉讼一并审理民事争议模式的要求，实际上就是径行审理民事争议。因此，规定不服行政裁决民事争议 适用行政诉讼一并审理民事争议的模式，是将民事争议错误转化为行政争议并徒增讼累的叠床架屋之举。
此外，最高法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第 17 条第 2 款规定，当事人 请求一并审理的民事争议属于法律规定应当由行政机 关先行处理的， 不予准许。而根据《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律规定，当事人产生土地、山林、草原等自然资源权属争议必须先申请行政裁决来处理，这显然属于法律规定的行政机关先行处理程序。所以对于该类行政裁决纠纷而言， 一并审理民事争议制度实际成了出师未捷身先死的“隆中对”。因此，企图以建立一并审理民事争议的模式，来解决不服行政机关裁决民事争议适用行政诉讼模式所带来的程序失灵问题，就变成了“ 海市蜃楼”。
四、构建我国不服行政裁决民事争议适用民事诉讼审查模式的必要性
㈠不服行政裁决适用民事诉讼审查模式既符合 诉讼规律，又有利于构建便捷高效的纠纷解决机制
诉讼的本质是解决纠纷的活动， 案件的性质应当根据纠纷本身的性质来确定而不能根据处理机关的性质来确定。当事人不服行政机关裁决民事争议的，正如经过法院审理的民事争议一样，该类纠纷仍然属于民事争议性质。而且经中央批准的最高法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发[2009]45 号）第 8 条亦规定：“ 当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，人民法院在对行政行为进行审查时，可对其中的民事争议一并审理，……。”显然， 最高法院亦认可行政机关裁决民事争议的性质仍属于民事案件，只是法律或司法解释有明确规定的才“作为行政案件受理”，但其纠纷性质仍属于民事争议。
同时， 诉讼效率是诉讼法的最基本理念，适用何种诉讼模式处理纠纷 应当从是否有利于提高审判效率、节省诉讼成本、彻底解决纠纷等方面进行考量。相比较而言，不服行政裁决民事争议 适用民事诉讼审查模式，当事人无须与行政机关直接对抗，既能够简化纠纷解决程序，又能够促使行政机关更加积极地履行行政裁决职能。而且适用民事诉讼审查模式， 法院必须对民事争议进行实体性审查和处理，尤其是我国上下级法院之间对解决疑难案件的请示和答复制度， 有利于形成彻底解决民
事争议的统一裁判标准，对行政机关裁决民事争议亦具有指导性，从而 有利于提高行政机关公信力和树立司法权威。相反，若适用行政诉讼审查模式，除了徒增程序增加当事人负担外，由于法院不能对民事争议作出实体裁决，也造成了民事纠纷实体处理的“百家争鸣”现象，无法形成统一的裁判标准，既损害行政机关裁决民事争议的公信力，亦不利于树立司法权威。因此，不服行政裁决适用民事诉讼的审查模式，有利于构建便捷高效权威的纠纷解决机制。
㈡建立不服行政裁决适用民事诉讼审查模式既有域外模式可供借鉴，又能提升诉讼程序的针对性、科学性和有效性
从域外的经验来看， 日本《行政事件诉讼法》第 4 条规定行政裁决民事纠纷实行“当事人诉讼”模式,以该法律关系的一方当事人为被告。英国的行政裁判所和美国的行政法官也是该种制度的典型。虽然日本的“当事人诉讼”模式与我国的民事诉讼模式不完全相同，但其是以民事诉讼程序为原则，因而应当成为我国不服行政裁决适用民事诉讼模式的借鉴。同时，行政机关裁决民事争议与法院审理民事案件在本质上是一致的，当事人不服行政裁决提起诉讼的结果对作出裁决的行政机关并没有多少影响，但却直接影响民事争议双方当事人的合法权益。此外，正如王汉斌副委员长所指出：“行政诉讼法规定‘民可以告官’，有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题。”所
以从 切合我国民众心理的角度来说，对于适用民事诉讼模式能够更有效解决的问题，应当 尽量适用民事诉讼模式来处理。因此，不服行政裁决民事争议适用民事诉讼模式既有域外模式可供借鉴，又能提升诉讼程序在保障权利、制约权力上的针对性、科学性和有效性。
㈢不服行政裁决适用民事诉讼审 查模式既能够保持法律体系的协调统一，又能够符合诉讼解决纠纷的规律
当事人对行政机关裁决权属的决定不服的，土地管理法、森林法规定“可以自接到处理决定通知之日起 三十日（一个月）内，向人民法院起诉”，但没有规定提起何种诉讼，其与《农村土地承包争议调解仲裁法》第 48 条规定的诉讼救济表述是一致的。而行政机关裁决民事争议制度与农村土地承包争议仲裁、劳动争议仲裁制度一样，均属于 广义的行政裁决范畴。所以对于不服行政裁决民事争议所适用的诉讼审查模式，应当与不服农村土地承包争议仲裁所适用的诉讼审查模式是一致的。而最高法院规定后者适用民事诉讼审查模式，该院民一庭负责人就颁布《关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》答记者问时认为，撤销仲裁裁决是一个重大的裁诉制度设计，在《调解仲裁法》没有明确规定的情况下，不应赋予当事人请求撤销仲裁裁决的权利。既然如此，当事人不服行政裁决提起诉讼亦应当适用民事诉讼审查模式。此
外，司法解释规定当事人不服劳动争议仲裁向法院起诉的，仲裁裁决不发生法律效力，因而当事人不服行政裁决提起民事诉讼后，行政裁决亦应当不发生法律效力，所谓行政裁决“公定力”的问题就不复存在了。因此， 不服行政 裁决 适用民事诉讼审查模式既能够保持法律体系的协调统一，又能够提高诉讼效率和符合诉讼解决纠纷的规律。
五、新《行政诉讼法》将不服行政裁决民事争议纳入行政诉讼受案范围的制度应当进行修改
在解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题的背景下,2014 年 11 月 1 日全国人大常委会通过了对《行政诉讼法》的修改。在 修法过程中 聚焦更多的是如何破解“三难”问题，而 忽视了对表面细微但又十分重要的问题进行立法明晰。如对不服行政机关裁决民事争议的审查模式问题，尽管 2000 年司法解释规定了行政诉讼可以“一并审理民事争议”程序，最高法院法发[2009]45 号文亦提出“法律或司法解释明确规定作为行政案件受理的，在作出行政判决的同时，依法对当事人之间的民事争议一并作出民事判决。”但结合前述系列司法解释或司法文件，在不服行政裁决民事争议究竟应适用何种司法审查模式的问题上，显示出 最高法院的态度是前后矛盾、左右摇摆的，“一并审理民事争议”程序 亦 缺乏司法实践经验的支撑。而且最高法院法释[2015]9 号《解释》规定由行政机关先行处理的
民事争议不适用“一并审理民事争议”程序，新《行政诉讼法》又 没有赋予法院对该类民事争议处理享有司法变更权，司法实践中就只能仍然适用普通行政诉讼模式来处理。因而设立“一并审理民事争议”制度的美好设想就成了一纸空文，中央所提出的健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能的要求也就难以落实。
从制度妥当性角度，不服行政裁决司法审查制度的妥当性应 取决于其功能在实际中是否好用或足够有用，即 能否在现实条件制约下达到良好效用。据此，不服行政裁决的司法审查模式， 应当以该模式在司法实践中能够提高诉讼效率并有效解决民事争议为目的。前述情况表明，不服行政裁决适用民事诉讼审查模式既能够保持法律体系的协调统一，又能够提高诉讼效率和符合诉讼有效解决纠纷的规律。因此，从 科学立法的角度出发，应当对新《行政诉讼法》进行修改， 规定不服行政机关裁决民事争议适用民事诉讼模式处理，从而达到提高司法效率和有效化解民间矛盾纠纷的目的，克服适用行政诉讼模式所造成的解决民间矛盾纠纷功能失灵的问题，使不服行政裁决司法审查制度既“ 行得通”，亦“ 真管用”。
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