公安派出所执法现代化变迁实证分析研究

　公安派出所执法现代化变迁实证分析

　摘要：改革开放以后，人类社会迎来了许多科技革命，我国社会也经历了快速发展和变化的过程。信息社会中，公安派出所在执法工作上不应当再因循守旧，死守着以往的旧模式，而应当积极推陈出新，实现公安执法工作的现代化。对此，本文首先分析了公安派出所执法现代化的研究背景、目的意义和研究现状，然后对其中几个基本概念进行了具体梳理分析；之后，本文重点分析了公安派出所执法现代化的变迁情况，主要分为改革开放前、改革开放后和 2000 年以后三个阶段进行分析，最后，提出公安派出所执法现代化的目标、原则和现代化的主要方面。公安派出所执法现代化是一个持续性工作，不能一蹴而就，公安机关需要在实践中不断总结，不断努力向前推进，不可松懈。

　关键词：公安派出所，执法工作，现代化，变迁过程

　 一、前言 （一）研究背景 改革开放以来，科学技术迅猛发展，人类迎来了信息社会，信息技术对于社会的发展和改变比以往任何时候都更为重大。在信息社会中，公安派出所传统执法模式主要以人治为基础，因循守旧，代代相依，是建立在一个较为保守的社会模式下。而如今，社会的开放、信息化以及民主化，使得这种因循守旧的传统执法模式已经无法再继续下去，公安派出所执法必以往任何时候都面临着升级问题，也即全面现代化问题。另一方面，由于转型社会中人们面临着很多新的矛盾，它们也是社会现代化的副作用，导致个人安全和公共安全等面临新的挑战。犯罪手段的高科技化以及犯罪心理的复杂化，也使得公安工作不能再安于以往的旧模式。因此，社会快速发展带来的一系列变化，是直接促使公安执法工作全面现代化的直接动因，它们也在很大程度上决定着公安工作现代化的性质和发展方向。

　我国正处于现代化建设的关键时期，面对国内外各种新变化和新矛盾，社会发展更要求有一个稳定的国内环境，要求进一步落实和谐社会。作为对社会治安和经济发展保驾护航的公安机关，其执法工作的现代化对于增强公安部门的整体素质、工作质量和业绩效果等，有着积极而深远的意义。近年来各级公安机关采取各项有效制度措施加强现代化建设，尤其是第二十次全国公安会议提出要大力强化现代化建设以后，全国各地公安机关以科学发展观为指导，认真贯彻落实《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安会议精神，进一步转变了思维观念，明确了现代化建设目标，提高了打防结合的能力，把握了维护社会治安的规律，较好的履行了职责，不断推进人民公安现代化建设的健康、快速发展。

　（二）研究目的和意义 本文对于公安执法现代化变迁进行实证分析的目的，是为了通过对公安执法现代化变迁的发展进行梳理，总结其现代化的发展方向和特点，从而展现公安执法现代化的目标、原则及主要方面。

　在该方面的研究，带来的意义是多重的。不仅在理论上具有进一步充实理论

　研究的效果，在现实意义上也能够对公安执法工作现代化给予一定借鉴。从理论角度看，目前我国相关研究中，对于公安执法现代化的研究成果本身较少，特别是针对执法现代化变迁的实证研究的，就更少了，对此的研究可以进一步深化该方面的理论基础。在现实意义上，由于我国公安执法现代化是目前公安执法工作发展的一个重要总体目标，本文的研究能够给该方面带来一些有益的借鉴，特别是对于变迁过程的梳理，能够帮助公安派出所更加清晰地看到自己执法现代化的发展方向和现状，从而有针对性自我改进和完善。

　（三）研究现状 程金生和王彬（2003）对公安职能现代化和理性化的本质作出了基本的规定；依据这一规定，程金生和王彬指出，公安职能现代化和理性化的前提是政治变迁，政治变迁的实质在于实现社会主义的宪政制度与市场经济的有机结合，由此决定了公安职能现代化和理性的方向是实现社会控制、管理和服务的内在统一。

　倪铁（2008）从历史的角度分析了我国传统侦查制度的现代转型，包括近代中国传统侦查制度是如何获得现代转型的动力，传统侦查制度现代转型的历程，制度变革中的弊病。

　万学斌（2011）提出作为人民民主专政重要工具的公安机关，要迎接知识经济的挑战，必须全力实施科教强警战略。在指导思想上，必须充分认识科教强警的紧迫性。在工作实践中，必须提高公安科技含量和公安民警整体文化科技素质。在吸纳人才上，必须不拘一格选人才。在结构布局上，必须坚持科技与教育一起抓。实施科教强警战略应注意把握抓思想认识，抓统筹规划，抓战役推动，抓人才培养，抓资金投入。

　总体来说，在该方面的研究成果还较少，研究者对于公安工作现代化的研究较为泛化，集中在执法现代化角度的还较少。

　二、公安派出所执法现代化概念分析

　 在具体分析公安派出所执法现代化变迁过程之前，我们先需要对一些概念进行梳理分析，从而为具体的分析工作奠定基础。

　（一）现代化

　 现代化是一股势不可挡的世界历史潮流，而当前正是我国现代化建设的关键时期。由于对现代的多重理解，人们对“现代化”含义的认识也常常不同，并且随着时代的发展而不断变化。

　18 世纪末工业革命正式启动以来，人类生活面貌发生了根本性的改变。美国现代化问题专家布莱克将这一过程视为整个人类历史三次最伟大的革命性变革之一，并认为这次大变革是迄今人类三次生产力形态大转换中最重大的一次。因为它带来的，不单是生产力自身的运动，而且是现代生产力、现代生产关系与社会各个领域相结合的巨大变革。为了对这一历史过程进行更准确的描述，在20 世纪五六十年代由美国的一批社会科学家首先创立了“现代化理论”，其中以 T·帕森斯为核心的结构功能学派是现代化理论的先驱者。“Modernization”即“现代化”的概念首次被提出，在当时主要指西方社会的发展状态。

　之后，在经典现代化理论中，现代化一般指 18 世纪工业革命以来人类社会所发生的深刻变化，即由传统社会向现代社会过渡的过程就是现代化的过程。现代化发展到今天，又有了一些新的内涵和变化，比如，发达工业国家在 20 世纪70 年代后的发展进入了非工业化、非城市化、信息化、知识化、工业经济向知

　识经济转变的新发展阶段，现代化理论因此也有了新发展。在这一阶段，人们认为，现代化在内容上包括由初级自然经济向技术密集型工业经济和以高技术为代表的知识经济的转变；由依附型政治文化向参与型政治文化的转变；由封闭的选亲体制向开放的选贤体制的转变；由初级经济结构向复杂、有机、高效的高级经济结构的转变。而现代性是现代化过程的结果，在不同领域有不同表现，如政治民主化、经济工业化、社会城市化、宗教世俗化、观念理性化、现代主义、信息化、社会结构分化与整合、大众民主参与、实行良政和普及初等教育等。

　（二）公安派出所执法工作 公安机关是国家重要的行政执法部门，在建设社会主义法治国家的进程中负有重大的历史责任。公安机关执法活动涉及社会生活的方方面面，与公民、法人和其它组织的利益密切相关。所谓公安派出所执法工作，其是以国家强制力作为后盾，而由法律法规具体规定，不依公安行政管理对象和其他国家机关、团体、个人意志为转移的，由公安机关及其工作人员依照职权所实施的行为。公安机关及其工作人员必须在职权范围内使用法律法规，超越其职权范围行使的执法工作，是没有法律效力的。而因为超越职权执法造成损害后果的，公安机关及其工作人员应当依法承担相应的赔偿责任。

　公安派出所在执法中还必须严格遵守法定程序，才能确保自己的执法行为在程序上准确无误。同时，遵守法定程序也是严格执法的基础，在执法的过程中如果随意违反法定程序，同样会导致公安机关实施行为的无效或者部分无效。此外，公安派出所的执法活动也有其权威性、严肃性，在有些时候必须采用法定的法律文书的形式来呈现或巩固执法效果。

　（三）公安派出所执法现代化

　 公安派出所执法现代化，即是将公安派出所执法工作和现代化两者的概念结合起来理解。公安派出所的执法工作，是以国家强制力作为后盾，而由法律法规具体规定，不依公安行政管理对象和其他国家机关、团体、个人意志为转移的，由公安机关及其工作人员依照职权所实施的行为。而现代化，是指由传统社会向现代社会过渡的过程。后者的内涵会随着社会的发展而不断产生新的内容，在今天，比如政治民主化、经济工业化、社会城市化、宗教世俗化、观念理性化、现代主义、信息化、社会结构分化与整合、大众民主参与、实行良政和普及初等教育等，都是现代化的表现。公安派出所执法现代化，主要体现为公安派出所执法工作的人性化、信息化和规范化。也有人认为，公安派出所执法现代化的目标，是要实现理性、平和、文明、规范执法的新理念，努力实现法律效果和社会效果的有机统一。具体而言，新的社会形势使得民众对于社会的公平正义有了更多期待，此种情况下，公安机关必须努力提升民众安全感和其对执法的满意度，树立正确的执法观念，推动社会和谐稳固向前发展。

　三、公安派出所执法现代化的变迁历程

　 公安派出所执法工作现代化也是一个逐步发展的过程，其经历了不同的变迁阶段，本章节将整个变迁阶段划分为三个，即改革开放前、改革开放后、2000年以后。之所以如此划分，是因为在三个阶段中，公安派出所的执法工作体现出了明显的特征和不同，对比上较为方便。

　（一）改革开放前 改革开放以前，全国政治形势一片混乱，公安机关不但不能依法履行职责，反而自身也遭到了严重破坏与冲击，公安工作因此被迫中断，社会治安秩序出现了前所未有的混乱。在当时，全国各地普遍爆发的造反派、红卫兵运动对公安机关执法工作造成直接冲击，公安机关被迫要求绝对服从中央文革小组的指令，并以公安部名义，向全国公安机关发布《关于保卫无产阶级文化大革命的通知》，并要求各级公安机关放弃维护治安秩序的职责，停止执法工作。因此，社会治安直接失控，打、砸、抢成风，流氓、强奸、盗窃、凶杀等犯罪增多，危害加剧，形成共和国的第三次犯罪高峰，峰顶在 1973 年，当年立案 53.5 万起。直至“四人帮”被粉碎，又经过拨乱反正，公安工作才又步入正轨，治安秩序逐步得到恢复，这次特殊历史背景下的特殊的犯罪浪潮也得以宣告结束。此外，也是在此背景下，公安机关执法工作所依据的各类法律法规也全部崩坏，不再被适用。

　总体来看，改革开放以前，特别是在文革期间，公安机关执法工作被迫完全停止，执法工作所以来的法律法规等也无法被适用，公安执法工作陷入了全面瘫痪，一直持续到改革开放前夕才逐步恢复正常。

　（二）改革开放以后

　 党的十一届三中全会后，以邓小平为核心的党中央领导全党解放思想，实事求是，拨乱反正。在新的历史时期，受到严重破坏的公安工作和公安队伍经过整顿得以恢复。为适应改革和建设的需要，公安工作重点转到保卫经济建设上来。

　80 年代初，我国刑事犯罪出现了又一个高峰，1981 年全国刑事案件立案达到创纪录的 89 万起。这次犯罪以强奸、流氓、抢劫、盗窃等骚扰型案件最为突出。针对这种情况，1983 年 8 月，小平同志亲自指导作出了《严厉打击严重刑事犯罪活动》的决定，同年 9 月，全国人大常委会作出了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》(后来简称“严打”)。全国各级政法机关根据这一决定开展了“三年为期、三个战役”的“严打斗争”。“严打”战役在 1984 年收到了明显的效果。

　随后，1990 年又开展了一次严打工作。而在此次严打的同时，中央领导明确指出，必须加强治安防范工作，克服“重打轻防”的倾向，从而从根本上改善治安情况。随后，公安部立即发出《关于加强治安防范工作的通知》，指出：近年来在公安工作中，打防结合、以防为主的方针没有得到很好的贯彻落实，不少公发机关存在着不愿做艰苦细致的群众工作和预防工作的倾向。强调要经常分析研究治安防范工作，从指导思想、工作部署、力量安排和经费装备等方面，切实加强治安防范和基层基础工作，做到“打中有防，防中有打”。对此，公安机关从建立责任制入手，对派出所和刑侦工作进行了有利的改革。从“以打为主”到“打防并举”，再到“四严并重”，是改革开放以来中国公安工作战略的重大调整，实践证明：“打防并举”、“四严并重”的战略抉择，是公安机关在打击犯罪、维持社会安定的警务工作中最行之有效的战略格局。

　（三）2000 年后 2000 年以后，互联网发展迅速，整个社会已经呈现出信息化的显著特点，公安执法工作也离不开信息化影响，同时，执法的人性化和规范化要求也进一步凸显出来。

　这体现在，民众对于执法工作提出了更高要求，要求执法工作必须在程序上、

　执行方式上满足规范化要求，必须严格遵守法律法规的规定。如果执法程序上缺乏相关规定，则要求尽快通过完善法律法规或者相关部门规章，给执法工作提供必要的依据。民众对于执法工作规范化的高要求还体现在，要求执法工作必须符合比例原则，这也是行政法中的基本原则。所谓比例原则，是指公安机关在实施执法工作的过程中也需要兼顾执法目标的实现和执法相对人权益的保护，如果为实现某种执法目标可能对相对人权益造成不利影响，就应当使得这种不利影响尽肯能限制在最小范围和限度内，使得二者处于适当的比例下。以往的执法工作往往只重视合法性，而忽略合理性。执法规范化要求的则不仅仅是合法性，同时也要求合理性。

　此外，为便民考虑，公安派出所执法过程中，要充分利用现有信息技术成果，实现执法的信息化。比如，尽可能利用网络平台便利执法相对人，一方面，实现执法相关法律法规的电子化和公开化，使得执法相对人能够在网上看到执法活动的法...