- 1 - 检察公益诉讼的实践观察
刘辉①
摘要：《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》呈现了检察公益诉讼全面推开后的实践全景，提供了难得的实践观察视角。对于检察公益诉讼有两方面误解：一是仅以起诉案件数评价检察公益诉讼制度成效。二是因诉前程序占比巨大，质疑诉讼的正当性。造成误读的主要原因是对检察公益诉讼两阶化构造的原理不理解。检察机关与其他适格主体的诉权基础不同，检察公益诉讼法律关系始于立案环节，而不是诉讼系属于法院之后。因此，需完善诉前程序的诉讼化特征，明确程序效力。办案数量迅猛增长的背景下，应关注检察权启动的正当性。同时，要通过完善规范，调整已经出现的案件结构异化，而不是“一刀切”地禁止刑事附带民事公益诉讼案件的办理。
关键词：检察公益诉讼 实践观察 诉前程序 线索来源 案件结构
在两年试点基础上，2017 年 6 月《民事诉讼法》《行政诉讼法》进行了修订，检察公益诉讼制度正式入法，② 其后公益诉讼司法实践在全国检察机关推开。2019 年 10 月 23 日张军检察长代表最高人民检察院向全国人大会常委会，报告开展公益诉讼检察工作情况。③ 《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》（以下简称《报告》）呈现了检察公益诉讼全面推开后的实践全景，多样化的司法与抽象化的法律条文形成反差，提供了难得的实践观察视角。
《 报告》中最引人关注的部分是检察机关的办案数量，一方面是由于数字的权威性；另一方面是其较为全面直观地反映了检察机关办案的基本情况。以《报告》为线索，结合最高人民检察院自试点以来陆续发布的指导性案例和典型案例，以及各
① 国家检察官学院教授。
② 2015年7月全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在13个省开展为期两年的公益诉讼试点。2017 年 6 月 27 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。
③ 详见《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》，最高人民检察院官网https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml 访问日期：2019 年 11 月 18 日。
- 2 - 地检察机关发布的经验材料，在法教义学基础上，对检察公益诉讼制度运行进行实践阐释和学理分析，可以为进一步的制度评价和完善提供基础。
一、《报告》中呈现的检察公益诉讼基本面 《报告》中多处提到办案数和办案效果，汇总提炼后可以归纳出以下几方面重要指标：
一是总体办案数量。从 2017 年 7 月检察公益诉讼正式入法，到 2019 年 9 月，两年时间检察机关共立案 214740 件。立案数是线索数经过真实性、可查性和风险性等方面评估后，经过立案程序，决定立案的数量，《报告》中未公布线索数，但在有些公开发表的调研文章中可以看到部分地区的情况。④检察公益诉讼案件从立案到起诉必须经过法定的诉前程序，全国检察机关 2017 年至 2019 年两年间共办理诉前程序案件 187565 件，其中，向行政机关发出诉前检察建议 182802 件，行政机关回复整改率达 97.37%。经过诉前程序最终向法院提起诉讼 6353 件。
二是各重点案件领域办案数量。生态环境和资源保护领域公益诉讼案件依然超过半数，2017 年 7 月以来，共立案生态环境和资源保护领域公益诉讼案件118012 件，占立案总数的 54.96%。通过办案督促治理被污染、损毁的耕地、湿地、林地、草原 321 万亩，督促清理固体废物、生活垃圾 3104 万吨，追偿修复生态、治理环境费用 34.5 亿元。食品药品安全领域公益诉讼案件较试点时期有了较快增长，立案 71464 件，占立案总数的 33.28%。国有财产保护领域立案 20363件，占比 9.48%，督促职能部门追偿受损国有财产 84.84 亿元，主要案件类型是人防工程易地建设费等行政事业性收费，政策性奖励、补贴，社保金、养老金等专项资金的监督。国有土地使用权出让领域立案 4826 件，占比 2.25%。主要案件类型是非法占用国有土地、拖欠土地出让金、违法储备土地“炒地皮”等。通过办案督促追缴国有土地出让金 290.2 亿元，督促行政机关收回被非法占用国有土地 3.79 万亩、没收地上建筑物 66.22 万平方米。英烈权益保护领域公益诉讼案件共立案 75 件。
④
如某市检察机关自 2017 年 7 月至 2019 年 5 月，全市检察机关共受理公益诉讼案件线索 1493 件，立案1247 件，发出诉前检察建议 1222 件，提起诉讼 13 件。陈林、朱福勇：《诉前程序中检察裁量权运行的重点、难点与对策》，《检察日报》2019 年 11 月 19 日。
三是起诉案件结构。起诉的 6353 件案件中，刑事附带民事公益诉讼占77.82%，这一比例较试点时期有了大幅提高。民事公益诉讼占 6.52%，行政公益诉讼占 15.66%。法律规定的机关或者有关组织提起民事公益诉讼的，检察机关可以支持起诉，这一时期检察机关支持社会组织提起民事公益诉讼 87 件。
四是数量增长情况。《报告》中分别列举了检察公益诉讼制度正式实施后的2017 年、2018 年和 2019 年三年办案数，即 2017 年 7 月至 12 月立案 9170 件、2018 年立案 113160 件、今年 1 月至 9 月立案 92410 件。同比上升速度为 68.98%。如果与试点期间相比较，⑤办案增长速度更为惊人，近期单月办案数已达到试点两年的总体数量。
二、两阶化诉讼构造下的立案/起诉数差 从外部视角观察，对于检察公益诉讼有两方面误解：一是仅以起诉案件数评价检察公益诉讼制度成效，认为数量不大、成效不明显，忽略了检察建议数量及效果，即检察公益诉讼两阶化构造中的诉前程序。二是意识到诉前程序的存在，看到了立案、检察建议与起诉数的巨大数差，认为既然诉前程序占比巨大，是否还有称为诉讼的必要，检察公益诉讼是否名不正。
造成误读的主要原因是对两阶化构造的原理不理解。由于诉权基础不同，检察公益诉讼既不同于以私权保护为目的的传统私益诉讼，也不同于其他适格主体提起的公益诉讼。诉前程序是检察公益诉讼的法定前置程序，因此检察公益诉讼是由诉前+诉讼两阶化构成的。最高人民检察院以工作报告、新闻发布会等形式，在主要时间节点，多次发布了检察公益诉讼立案数、检察建议数和起诉数，可以延展《报告》中数字的信息量。例如，2017 年试点结束时，公布了试点两年的立案数为 9053 件，诉前程序 7903 件（包含民事和行政）、提起诉讼案件 1150件。2019 年 3 月的人大工作报告中，公布了 2018 年办案情况，即全年共立案办理民事公益诉讼 4393 件、行政公益诉讼 108767 件，立案数总计为 113160 件，办理诉前程序案件 102975 件，其中，公告督促有关社会组织提起民事公益诉讼
⑤ 2015 年 7 月试点启动，截至 2017 年 6 月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件 9053 件，其中诉前程序案件 7903 件、提起诉讼案件 1150 件。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法 5162 件。刑事附带民事公益诉讼案件 25 件，占全部诉讼案件的 2.17%。
- 4 - 1721 件，向行政机关发出检察建议 101254 件，97.2%得到采纳，提起公益诉讼3228 件。2019 年 8 月底，即正式推开两年后，全国检察机关立案 204446 件，向行政机关发出诉前检察建议 174534 件，发布民事公益诉讼公告 4224 件，民事和行政诉前之和为 178758 件，提起诉讼 5911 件。此次《报告》中的数字为截止到2019 年 9 月的办案数。选取试点前后两个主要时间段的数字进行统计，可以较为清晰地呈现比例关系的变化。
时间 立案数 （件）
诉前检察建议和公告数（件）
起诉数（件）
三者比例 备注 2015 年 7 月－2017 年 6 月 9053 7903 1150 7：6：1 试点十三个省份 2017 年 7 月－2019 年 9 月 214740 187565 6353 27：23：1 全国范围 可以看出，如果试点时期检察机关还是在尝试性发挥诉前程序的功能，那么正式入法后则有 大力加强的趋势。《报告》显示，行政机关回复整改率已高达 97.37%。检察机关在“双赢多赢共赢”基础上，又进一步提出了“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的理念，完善诉前程序、提高质效将是下一步检察公益诉讼工作重点。
关于诉前程序的内涵、性质和功能，学界和实务专家已进行了较为充分的逻辑论证和实证研究。⑥ 诉前程序设计是彰显检察机关不同于其他公益诉讼起诉主体的重要方面，法理依据在于检察机关与其他适格主体的诉权基础不同。
虽然同样基于法定诉讼担当获得公益诉讼诉权，但检察机关所行使的各项职权，归根结底都是法律监督职能的具体体现，或者说提起公益诉讼是检察机关履行法律监督职权的一种新方式和手段。诉前程序可以保障检察机关有效行使法律监督权，尤其是在行政公益诉讼中，诉前程序可以发挥督促行政机关依法履行职责的功能，及时救济受损害的公益。而民事公益诉讼诉前程序的主要功能则是节约司法资源，发动更多社会主体和有资格的行政机关参与公益保护，促进司法民主和国家法律的统一正确实施。这也符
⑥ 知网诉前程序主题引用排名前 5 位的文章有：胡卫列、迟晓燕：《从试点情况看行政公益诉讼诉前程序》，《国家检察官学院学报》2017 年第 2 期。沈开举、邢昕：《检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究》，《行政法学研究》2017 年第 5 期。刘加良：《检察院提起民事公益诉讼诉前程序研究》，《政治与法律》,2017 年第 5 期。刘辉：《检察机关提起公益诉讼诉前程序研究》，《中国检察官》2017 年第3 期。陆军、杨学飞：《检察机关民事公益诉讼诉前程序实践检视》，《国家检察官学院学报》2017 年第6 期。
合十九届四中全会提出的坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的要求。
前述割裂地看待诉前和起诉两个程序阶段的观点是值得商榷的。我国检察机关与人民法院同样具有司法机关的属性，因此，当检察机关作为起诉主体时，不同于民事、行政私益诉讼，检察公益诉讼法律关系的产生应始于检察机关公益诉讼的立案环节，而不是产生于诉讼系属于法院之后。
诉前程序的功能在司法实践中已得到较为充分的展现，《报告》中也认为，检察机关依法发出诉前检察建议后，绝大多数行政机关积极行动、依法履职。特别是对于一些容易出现“九龙治水”疏漏，或者必须齐抓共管的“老大难”问题，诉前程序具有统筹协调、督促多个职能部门综合治理的独特优势，保护公益效果十分明显，以最小司法投入获得最佳社会效果，彰显了中国特色社会主义司法制度的优越性。《报告》中所列举的环境整治以及国有财产追偿的具体数字也是反映效果的一个重要侧面，就是所谓的“不看广告看疗效”。当然，检察建议在实践和制度层面依然存在问题：
一方面是实践中的问题，包括：其一，部分检察建议质量不高，说理性不足、操作性不强，对违法事实、证据和法律适用阐述不严谨、不充分。其二，为应对考核存在“类案群发”现象，办凑数案，针对一个行政执法机关涉及同类多个行政违法行为，在同一时期发出多份检察建议。其三，有的检察建议一发了之，或仅看是否回复，不关注实际整改成效。对于实践中的问题，检察机关通过树立“持续跟进监督”理念，开展“回头看”专项活动，已对 2018 年办理的 10 万余件诉前检察建议持续落实情况进行评查，重点排查是否存在虚假整改、事后反弹回潮及检察建议制发不规范等问题。最高人民检察院派出 6 个督查组，并组织省级检察院分片区交叉检查，各地检察机关邀请人大代表、政协委员、人民监督员共同参与，通过查阅案卷、现场勘验、听取相关单位意见等方式，发现行政机关逾期未回复的 1973 件、实际未整改的 909 件、整改不彻底的 5403 件、事后反弹回潮的 466 件。目前已督促行政机关履职整改 4138 件，依法提起诉讼 59 件，跟进监督、督促整改工作还在推进中。
另一方面是制度设计上的问题，从程序角度看，诉前程序是检察公益诉讼的两阶化诉讼构造中的组成部分，检察公益诉讼法律关系已经产生，因此，对于诉前程序的启动条件、中止、终结、检察建议和公示的效力，以及调查范围和方式，
- 6 - 妨碍诉前程序的法律后果等应当有明确的诉讼法规范予以调整，而不能失之随意，并应体现检察机关的司法属性和监督属性。比如，在民事公益诉讼中，检察机关诉前公告期满后，没有适格主体提起诉讼，检察机关起诉是否在后续程序中阻却其他适格主体的诉权。协调两种诉权的逻辑前提不是如何加强对其他适格主体的诉权保护，而是如何平衡社会主体参与与公益保护效果最大化之间的关系。在行政公益诉讼中，就对督促行政机关整改进行程序保障，避免将问题集中于执行阶段。
从实体角度看，检察机关在诉前程序中对于行政机关履职判断标准是最为关键的实体性问题，其实质是检察权在公益诉讼中对于行政权的监督强度。
最高人民检察院与生态环境部及国家发展和改革委员会、司法部等九部委联合签署的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，确立了实体性判断标准，即“对行政执法机关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政执法机关法定职责为依据，对照行政执法机关的执法权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为、是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段、国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。”也就是通常所说的行为要件、结果要件和职权要件。行为要件的判断标准在于损害公益的...
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